Андрей Губов,
председатель совета директоров «Фонда развития
информационных технологий муниципалитетов» ОКМО,
почётный член правления секции АСДГ «Информатизация
органов местного самоуправления»
Создание и развитие муниципальных информационных
технологий за минувшие четверть с лишним века протекало
в непростых условиях. Основные проблемы и трудности
муниципальной информатизации исходят к истокам
формирования местного самоуправления в его нынешнем
виде. Со временем появляются все новые факторы,
затрудняющие и без того нелёгкую работу органов местного
самоуправления в данном направлении.
Проблемы, осложняющие муниципальную информатизацию
Система финансирования мероприятий по муниципальной
информатизации, несмотря на многочисленные разговоры на
эту тему, не отработана до сих пор. Развитие и
применение ИТ-технологий, формирование и актуализация
информационных ресурсов для целей управления
муниципалитетов не входят в состав определённых ФЗ №131
«О местном самоуправлении» направлений деятельности и
зон ответственности ОМСУ. Дотационные муниципалитеты
России вынуждены работать в сфере информатизации по
остаточному принципу.
Межбюджетные отношения между органами государственной
власти федерального и регионального уровня с одной
стороны, и ОМСУ с другой, несовершенны. До настоящего
времени в сфере информатизации не сформированы механизмы
и не отработана практика финансирования мероприятий в
интересах муниципалитетов из государственного или
региональных бюджетов, даже и при условии долевого
участия.
В сфере информационных технологий сформировался
колоссальный разрыв между крупными городами-«донорами» и
поселениями, составляющими большинство российских
муниципалитетов. Хроническое отставание развития каналов
широкополосной связи для сельских, удалённых и
малочисленных районов от общего уровня, сделало
большинство электронных сервисов недоступным для
поселений особенно на Севере, в Сибири и Дальнем Востоке
(сегодня только в Иркутской области более 330 населённых
пунктов не имеют доступа к интернету).
Информационное взаимодействие муниципалитетов с органами
государственной власти и ГИС
В муниципалитетах (особенно небольших и дотационных) не
хватает специалистов, обладающих необходимым опытом и
квалификацией для проведения работ по цифровизации.
Органы власти участвуют в межведомственном
информационном взаимодействии в электронном виде в
режиме «одностороннего движения», предоставляя
предусмотренную законодательством информацию органам
власти различных уровней и не получая взамен почти
ничего, что необходимо для исполнения своих полномочий.
Создание, внедрение и дальнейшее развитие сегодняшних
государственных информационных систем (ГИС) основано на
безоговорочном представлении муниципалитетами всей
необходимой для их функционирования информации. Таким
образом, привлечение органов местного самоуправления к
работе ГИС является перекладыванием на них части функций
государственной власти, не подкреплённых необходимым
финансированием.
Организационно-методическое обеспечение информатизации
Решения, которые создавались по инициативе
государственных структур как типовые, не в полной мере
учитывают интересы и специфику работы органов местного
самоуправления и больше ориентированы на обеспечение
информацией муниципального уровня соответствующих ГИС.
Отсутствуют методические и типовые проектные решения для
цифровизации муниципалитетов. Это во многом связано с
тем, что заказчиками всех успешных муниципальных
информационных систем (МИС) являются крупные города,
которые финансово не заинтересованы в доведении их до
типового уровня.
Мы также наблюдаем несовместимость, дублирование и
разобщённость информационных ресурсов, вызванные
отсутствием в РФ единой системы нормативно-справочной
информации. К сожалению, это далеко не весь перечень
проблем.
Однако вопреки хроническому дефициту
финансирования в становлении и развитии муниципальных
информационных технологий в России сделано главное:
- созданы и поддерживаются в актуальном состоянии МИС по
всем наиболее приоритетным направлениям деятельности
ОМСУ;
- большая часть информационных ресурсов страны
формируется и сосредоточена на муниципальном уровне.
Муниципальная информатизация изначально развивались по
отраслевому признаку, в первую очередь там, где была
острая необходимость автоматизации деятельности
сотрудников администраций муниципальных образований:
финансы, управление имуществом, контроль исполнительской
дисциплины и др. В муниципалитетах были разработаны и
внедрены десятки не состыкованных между собой отраслевых
МИС. Создать на их основе единую интегрированную
информационную систему муниципального образования до
настоящего времени так и не удалось.
В последнее десятилетие в муниципалитетах начался
процесс внедрения создаваемых без учёта интересов и
возможностей ОМСУ государственных информационных систем
(ГИС), которые по результатам проверки Счётной палаты
отличают узковедомственность, закрытость и
разнородность.
По данным, представленным Ассоциацией Сибирских и
Дальневосточных городов (АСДГ) на круглом столе в рамках
Всероссийского форума региональной информатизации
«ПРОФ-IT.2020», прошедшего в 2020 году в Красноярске,
эксплуатация ГИС и ввод необходимой для этого информации
стали для органов местного самоуправления одним из
основных видов деятельностью в сфере информационных
технологий.
В муниципалитетах эксплуатируется 33 ГИС, принадлежащие
12 федеральным органам власти. 12 из них - во всех
муниципалитетах, остальные - в зависимости от
особенности органов местного самоуправления. В крупных
городах ГИС составляют значительный объём
эксплуатируемых систем, а для небольших муниципалитетов
ГИС и вовсе являются подавляющим числом решаемых задач.
Сегодня от 50 до 95 процентов сотрудников администраций
муниципалитетов работают с ГИС, что требует
функционирования, технического и инфокоммуникационного
оснащения. Затраты на эксплуатацию ГИС в муниципалитетах
составляют около 20% расходов на цифровизацию, что
наносит ущерб решению задач собственно муниципального
управления.
К вопросу интеграции информационных потоков
Информационное взаимодействие с ГИС характеризуют
следующие основные моменты:
- В основном формирование и передача данных из МИС в ГИС
производится в ручном режиме.
- В единичных случаях муниципалитетам удаётся
использовать данные ГИС в МИС.
- Отсутствует обмен информацией между различными ГИС,
что порождает дублирование.
- Техническая поддержка ГИС работает
неудовлетворительно. Это приводит к непроизводительным
затратам времени муниципальных служащих.
Создаётся впечатление, что ни одно федеральное ведомство
не заинтересовано или не в состоянии самостоятельно
обеспечить необходимую техническую поддержку такому
массовому и территориально распредёленному пользователю,
как органы местного самоуправления. По оценкам
специалистов АСДГ, при повышении уровня интеграции между
ГИС и МИС сокращение затрат на эксплуатацию цифровых
технологий могло бы достигать до 40%.
Таким образом, для построения цифровой экономики
разрозненных усилий органов государственной и местной
власти явно недостаточно. Необходимо наращивать
интеграцию информационных потоков и максимально
комплексно решать задачи и проблемы. Цифровая
трансформация муниципалитетов невозможна и не должна
проводиться в отрыве от развития информационных
технологий всей страны.
Политика государства в развитии информационных
технологий
Политика государства в развитии информационных
технологий за минувшие четверть века была весьма
непоследовательной. Постоянно менялись цели, задачи и
приоритеты, программы и стратегии, при этом все
мероприятия предусматривали участие муниципальных
образований на добровольно-принудительной основе, без
учёта того, что 90% муниципалитетов в силу дефицитности
бюджета не имеют для решения столь грандиозных задач ни
средств, ни специалистов. Проведение Комитетом Совета
Федерации по конституционному законодательству и
государственному строительству 08.04.2021 г. круглого
стола «Цифровой муниципалитет: проблемы и перспективы
законодательного обеспечения» ещё раз подтвердило
наличие многочисленных недостатков законодательного и
организационного обеспечения цифровизации
муниципалитетов.
Выступивший на круглом столе заместитель директора
Департамента координации и реализации проектов по
цифровой экономике Минцифры Ю.В. Зарубин чётко определил
позицию Правительства РФ относительно форм и направлений
участия муниципалитетов в реализации НП «Цифровая
экономика Российской Федерации» до 2030 года:
- Организации работ и проведение мероприятий по
цифровизации муниципалитетов находится в компетенции
регионов.
- Участие муниципалитетов непосредственно в мероприятиях
НП «Цифровая экономика» заключается во взаимодействии с
ГИС и/или во внедрении за свой счёт и своими силами
проектных решений, реализуемых в рамках НП.
Со стороны Минцифры такая позиция вполне логична и
обоснована. Организационно-методическое обеспечение
процессов муниципальной цифровизации более двух десятков
тысяч муниципалитетов дело очень сложное. Гораздо проще
это решать на уровне субъектов федерации, где речь идёт
лишь о нескольких сотнях муниципальных образований. Да и
нерешённые вопросы финансирования и межбюджетных
отношений ограничатся регионом.
Взаимоотношения с муниципалитетами при реализации
мероприятий НП «Цифровая экономика» на муниципальном
уровне ограничиваются обеспечением функционирования ГИС
и внедрением, при необходимости, проектных решений,
реализуемых в рамках НП, и осуществляются под контролем
регионов. Однако на практике подавляющее большинство
территорий имеют дефицит бюджета и только лишь девять
субъектов достигли высокой ступени «цифровой зрелости».
Более того, сегодня на региональном уровне нет примеров
не только полноценной организации процессов
муниципальной цифровизации, но и проектов таких дорожных
карт. Работа с участием местной власти на региональном
уровне сводится максимум к нескольким приоритетным
направлениям. Очевидно, что при таком децентрализованном
подходе в скором будущем возникнут более 80
несопрягаемых моделей цифровой трансформации
муниципалитетов, в зависимости от специфики и
возможностей регионов.
Действующие ГИС и разрабатываемые в рамках НП «Цифровая
экономика» проектные решения, такие как создаваемая
согласно закону № 168-ФЗ «Государственная
информационная система формирования и ведения единого
регистра населения» (ГИС «ЕГРН»), Типовое облачное
решение системы электронного документооборота» (ГИС «ТОР
СЭД»), «Платформа «Центр хранения электронных
документов» (ГИС «Платформа «ЦХЭД») и строящиеся на их
основе суперсервисы, направлены на развитие и укрепление
«цифровой» вертикали управления и предусматривают по
умолчанию привлечение муниципалитетов на принципах
самофинансирования.
Существующее сегодня де-факто главенствующее положение
ГИС планируется узаконить разработанным Минцифры и
проходящим обсуждение законопроектом, вносящим изменения
в Федеральный закон «Об информации, информационных
технологиях и о защите информации», и Федеральный закон
«О техническом регулировании»; документ, в частности,
определяет понятия ГИС и «жизненный цикл ГИС». В то
время, как сейчас порядок создания, ввода в действие и
эксплуатации всех информационных систем регулируется
соответствующими ГОСТами.
При таком подходе в рамках НП «Цифровая экономика»
муниципальным образованиям предстоит до 2030 года:
- на своём оборудовании и инфокоммуникациях силами
сотрудников ОМСУ отрабатывать барщину по обслуживанию
ГИС и других общегосударственных проектов цифровизации;
- непрерывно платить цифровой оброк данными для
формирования и актуализации федеральных и ведомственных
государственных информационных ресурсов, не получая при
этом почти ничего взамен для планирования и решения
социально-экономических и хозяйственных задач
муниципального уровня.
В этих условиях, если крупные муниципалитеты-«доноры»
ещё как-то продолжат движение вперёд, то для дотационных
пути к цифровой экономике практически отсутствуют.
Предложения по улучшению ситуации с цифровизацией
Для того чтобы выйти из сложившейся ситуации, необходимо
вынести вопрос о цифровизации муниципалитетов на Совет
по местному самоуправлению при Президенте РФ. Это
предложение может сделать Всероссийская ассоциация
развития местного самоуправления. На Совете следует
разработать и принять решения, направленные на
реализацию полноценного вовлечения муниципальных
образований в процессы цифровой трансформации: в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской
Федерации» дополнить состав вопросов местного значения
положениями о развитии и применении информационных
технологий, формировании и актуализации информационных
ресурсов для целей управления муниципалитетов, наделив
их соответствующими полномочиями.
Следует также дополнить НП «Цифровая экономика»
такими мероприятиями:
- Создание системы региональных центров обработки
данных, предоставляющих платформу для решения задач
муниципального уровня.
- Создание типовых проектных решений для задач органов
управления.
- Организационно-методическая поддержка работ по
цифровизации муниципалитетов.
И, наконец, нужно создать структуру, осуществляющую
мониторинг и выработку предложений по вопросам
цифровизации регионального и муниципального уровня с
широким привлечением компетентных представителей органов
государственной власти всех уровней, органов местного
самоуправления и их ассоциаций, а также научного
сообщества и IT-индустрии. Только так мы сможем создать
механизмы на официально регламентированной основе,
обеспечивающие муниципалитетам необходимый постоянный
тесный контакт с федеральными и региональными органами
государственной власти, которые занимаются
цифровизацией.
Последнее обновление: вторник, 14 ноября 2023, 23:40
