Вектор развития законодательства в сфере местного самоуправления

Алексей Диденко,
председатель Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления









Переход к системе стратегического планирования на всех уровнях публичной власти (включая региональный и муниципальный) и принятие новых ключевых документов по вопросам национальной безопасности Российской Федерации сформируют институционально-правовую основу и содержательный вектор развития законодательства в сфере федеративного устройства, федеративных отношений, регионального развития и местного самоуправления.


Национальный интерес России – улучшение жизни населения в каждом муниципалитете

Ключевыми моментами в развитии и совершенствовании законодательства в сфере МСУ стали Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, а также поручение Президента России о подготовке новой редакции Стратегии национальной безопасности Российской Федерации с уточнёнными формулировками национальных интересов нашей страны.

С позиций федеративных отношений и вопросов местного самоуправления к национальным интересам Российской Федерации на средне- и долгосрочную перспективу могут быть отнесены:

• повышение устойчивости национальной системы расселения путём развития городов и сельских территорий, а в целом – сохранение и развитие поселенческого каркаса страны;
• ускорение экономического развития Российской Федерации за счёт раскрытия имеющегося экономического потенциала крупнейших и крупных городских агломераций;
• улучшение условий жизни жителей не только крупнейших и крупных агломераций, но и малых городов и сельских поселений путём устойчивого сокращения доли непригодного для проживания жилищного фонда, повышения уровня благоустройства, обеспечения социальной и коммунальной инфраструктурой; повышение транспортной доступности малых городов и сельских территорий за счёт развития и улучшения качества сети региональных и местных дорог, стимулирования развития общественного транспорта; повышение информационно-коммуникационной доступности для малых городов и сельских территорий (современные и качественные интернет-технологии должны дойти до каждого города и села);
• развитие малых и средних городов, а также крупных сельских населённых пунктов как межмуниципальных обслуживающих центров для сельских территорий, обеспечивающих население и предпринимателей необходимыми видами услуг; повышение конкурентоспособности экономики малых городов и сельских территорий, в том числе путём продвижения уникальных локальных (местных) брендов; развитие потребительской, кредитной и иных форм кооперации, фермерства, повышение доступности для малых и средних товаропроизводителей рынков сбыта сельскохозяйственной продукции как в малых, так и в больших городах;
• поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, самозанятых граждан, социально ориентированных некоммерческих организаций и социальных предприятий, с одновременным определением источников компенсации выпадающих доходов для муниципалитетов, связанных с реализацией органами местного самоуправления мер поддержки указанных субъектов в складывающейся непростой ситуации, связанной с пандемией;
• внедрение эффективных механизмов сотрудничества территориальных и функциональных организованных местных сообществ (ТОСы, старосты, волонтёрские (добровольческие) организации, молодёжные, ветеранские и т.п. сообщества) с органами публичной власти всех уровней;
• сохранение природного и культурного наследия, а также содействие сохранению, возрождению и развитию народных художественных промыслов;
• повышение доступности услуг отраслей социальной сферы – здравоохранения (в том числе обеспечения органами местного самоуправления в пределах своей компетенции доступности медицинской помощи), образования, культуры, физической культуры и спорта, социального обслуживания;
• обеспечение национальной безопасности страны за счёт социально-экономического развития геостратегических территорий (Север и Дальний Восток, Арктика, акватория Северного морского пути, Калининградская область, Республика Крым, республики Северо-Кавказского федерального округа);
• развитие стратегического планирования на всех уровнях управления, включая муниципальный, с синхронизацией и взаимоувязкой документов стратегического планирования федерального, регионального и местного уровней;
• совершенствование бюджетно-налоговой системы, в том числе через дальнейшее чёткое разграничение полномочий между уровнями публичной власти, и, как следствие, достижение соотношения расходных обязательств регионов и муниципалитетов их доходным источникам и формирование (введение) бюджетов развития на всех уровнях публичной власти (в которые должны отчисляться от 10 до 20% от собственных доходов).

Корректировка законодательства после принятия поправок в Конституцию

Принятые поправки к Конституции РФ в немалой степени затрагивают и уровень местного самоуправления. Предстоит серьёзная и кропотливая работа по корректировке большого массива действующего законодательства в сфере местного самоуправления и смежных отраслей права. Речь прежде всего идёт об организации и функционировании единой системы публичной власти, об осуществлении взаимодействия всех уровней власти для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, как того требует обновлённая редакция Конституции Российской Федерации (статья 132).

Эта работа уже началась и активно набирает обороты. Так, в частности, Государственной Думой принят законопроект «О Государственном Совете Российской Федерации». Основное достоинство законопроекта – создание системы взаимодействия всех уровней публичной власти под председательством Президента Российской Федерации.

Другая конституционная новелла – исключение обязательности поселенческой основы организации местного самоуправления. В прежней редакции Конституции содержалась норма, предусматривающая, что местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях и на других территориях. В новой редакции часть 1 статьи 131 Конституции гласит, что местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. При этом уточняется, что территории муниципальных образований определяются с учётом исторических и иных местных традиций.

Конституционный Суд Российской Федерации указал, что действующая в России система местного самоуправления основана на сочетании поселенческого и территориального (районного) самоуправления как исторически сложившихся форм территориального устройства публичной власти и самоорганизации населения. Эту позицию следует учитывать в дальнейшем территориальном муниципальном строительстве.

О подготовке проекта Основ государственной политики в области развития местного самоуправления

Важным вектором развития местного самоуправления является поручение Президента России о подготовке к 1 октября 2021 года проекта Основ государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации до 2030 года.

Данное поручение ставит задачу определить, что должно быть отражено в этих Основах, каковы основные направления развития местного самоуправления в стране, формы и методы его государственной поддержки и каковыми они могли бы быть.

Иными словами, необходимо ответить на вопросы:

• Насколько применим и востребован в современных условиях накопленный за последние годы российский опыт организации и осуществления местного самоуправления, не утрачены ли в современных условиях сущностные особенности этого опыта, насколько он полезен и может быть востребован в среднесрочной и долгосрочной перспективе?
• Как определить модель современного местного самоуправления в стране, в том числе с учётом государственных и общественных отношений?
• Получит ли муниципальное строительство необходимую поддержку граждан, приобретёт ли местное самоуправление в сознании людей доверие и созидательную силу?
• Насколько демократична, успешна и современна государственная муниципальная политика в России, в какой степени и в каком направлении необходимо её корректировать и развивать?

Ещё один немаловажный вопрос – насколько сегодня интегрированы институты гражданского общества, прежде всего в лице территориальных и функциональных организованных местных сообществ, в процесс построения единой системы народовластия и насколько существенна и востребована их роль в принятии управленческих решений?

Представляется, что в Основах государственной политики в области развития местного самоуправления должны быть учтены основные положения документов стратегического планирования Российской Федерации, указов, посланий и поручений Президента Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, определяющих основные направления развития местного самоуправления в Российской Федерации в среднесрочной и долгосрочной перспективах.

МСУ в новой социально-экономической ситуации

Перед муниципальными образованиями, как и перед всей страной, встали особые вызовы, связанные с распространением и необходимостью ликвидации последствий, вызванных новой коронавирусной инфекцией (COVID-19).

В сфере бюджетных мер и решений, необходимых для восстановления субъектов экономической активности на местах, общим подходом для всех муниципальных образований в настоящее время является осознанная необходимость снижения налоговой и имущественной нагрузки на предприятия малого и среднего бизнеса, на социально ориентированные некоммерческие организации, на самозанятых граждан, социальные предприятия, которые оказались в сложном положении.

Все эти меры должны быть взвешенными и оптимальными с точки зрения ожидаемых потерь для местных бюджетов, в связи с чем необходимо определить источники компенсации выпадающих доходов для органов местного самоуправления, а также выработать управленческие и законодательные решения, направленные на поддержку, в том числе и самих муниципалитетов.

Органы государственной власти, если они участвуют в формировании органов местного самоуправления, должны нести субсидиарную с органами местного самоуправления ответственность и за территорию власти, и за осуществление связанных с данной властью полномочий, поскольку полномочия – это права, обязанности и ответственность.

Конечно, не может оставаться без особого внимания и сфера предоставления государственных и муниципальных услуг населению, от эффективной организации и качества которых зависит бесперебойное и эффективное обеспечение жизнедеятельности населения.

Наиболее важные возможные направления государственной политики по развитию местного самоуправления на среднесрочный период, которые могли бы составить содержательную часть Основ государственной политики Российской Федерации в области развития местного самоуправления до 2030 года, представлены в рекомендациях конференции, с которыми можно познакомиться на сайте нашего Комитета. В них вошли предложения и рекомендации, выработанные экспертами и практиками местного самоуправления, специалистами министерств и ведомств, общественными организациями муниципальных образований.

В Основах государственной политики в области развития местного самоуправления должно найтись место и таким вопросам, как:

• подготовка федеральной государственной программы развития строительства на селе;
• выработка мер вовлечения организованных местных сообществ на селе в развитие кооперации сельхозпроизводителей, участие в проектах, реализуемых сельскохозяйственными кооперативами, и формирование предпринимательского опыта и бизнес-культуры у сельских жителей;
• координация деятельности местных сообществ, в том числе организованных местных сообществ. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны выступить координаторами всех направлений их деятельности, используя для этого как существующие институты, так и новые формы.

Одним словом, необходимо поддержать не только развитие крупных городов и агломераций, но и возрождение и развитие села как базовой основы построения местного самоуправления, с широким привлечением для этого институтов гражданского общества в виде организованных местных сообществ.

От редакции: статья подготовлена по материалам выступления на конференции «Вопросы государственной политики Российской Федерации в области развития местного самоуправления на среднесрочный период». Многие тезисы выступления председателя Комитета Госдумы вошли в рекомендации конференции. С полным текстом выступления А.Н. Диденко можно познакомиться на сайте Госдумы РФ.