Екатерина Шугрина,
доктор юридических наук, профессор,
ведущий научный сотрудник Центра местного самоуправления
РАНХиГС, профессор кафедры конституционного и муниципального
права Московского государственного юридического университета
имени О.Е. Кутафина
Избирательные комиссии анализируют судебную и иную
правоприменительную практику по итогам избирательных
кампаний, эксперты готовят научно-аналитические материалы по
этим итогам. Вообще массив судебной практики по вопросам
муниципальных выборов огромен. Но несколько решений
Конституционного суда РФ сыграли значительную роль в
дальнейшем правовом регулировании выборных кампаний.
Дело Савостьянова
В этом деле Конституционный суд Российской Федерации
исследовал конституционность использования такого способа
формирования представительного органа, как «делегирование».
Впервые перед судом был поднят вопрос о пределах
использования выборов в контексте формирования органов
местного самоуправления.
Суд констатировал, что в действующем правовом регулировании
имеет место дифференцированный подход к порядку формирования
представительных органов муниципальных образований в
зависимости от их принадлежности к поселенческому или
районному уровням. Все муниципальные образования, независимо
от их территориальной основы, предназначены для
осуществления муниципальной власти как власти местного
сообщества и не находятся между собой в отношениях
соподчинения. Вместе с тем муниципальный район по своей
правовой природе – это муниципальное образование, которое
объединяет другие муниципальные образования (поселения), и
одновременно это публично-территориальная единица,
представительные органы которой призваны не только решать
вопросы местного значения, но и исполнять в соответствующих
пространственных пределах отдельные государственные
полномочия, возложенные на них Российской Федерацией и
субъектом РФ.
По мнению суда, представительный орган муниципального
района, сформированный из представителей поселений,
сохраняет устойчивую публично-правовую связь с населением,
поскольку входящие в его состав главы поселений и депутаты
представительных органов поселений приобретают свои
полномочия на основе волеизъявления населения, подконтрольны
ему и перед ним ответственны. В таких случаях правовой
статус лица как депутата представительного органа
муниципального района обусловлен его избранием главой
входящего в состав данного муниципального района поселения
или депутатом его представительного органа, а потому с
истечением срока (или досрочным прекращением) полномочий
представительного органа поселения оканчиваются и полномочия
этого лица как депутата представительного органа
муниципального района. Кроме того, в рамках действующего
правового регулирования выбор способа формирования
представительного органа муниципального района из
представителей поселений, его закрепление в уставе
муниципального района не препятствуют тому, чтобы вновь
перейти к формированию представительного органа
муниципального района на муниципальных выборах.
Хомутининское дело, или Дело Гурмана-Болтушенко
В данном деле исследовался вопрос о конституционности
применения пропорциональной избирательной системы на
муниципальных выборах. Заявители говорили о нарушении их
избирательных прав, о неконституционности использования
пропорциональной избирательной системы как единственно
возможной.
Подобный вопрос рассматривался Конституционным судом еще в
1998 году. Была сформулирована базовая правовая позиция по
решению вопроса о выборе модели избирательной системы. Суд
указал, что Конституция РФ непосредственно не закрепляет тот
или иной вид избирательной системы для выборов депутатов
Государственной Думы; напротив, установление порядка
формирования Совета Федерации и выборов депутатов
Государственной Думы она относит к ведению федерального
законодателя. В связи с этим суд признал не противоречащим
Конституции РФ введение федеральным законодателем смешанной
избирательной системы.
У суда, рассматривающего иск из Хомутинино, было два
варианта решения – отказ или отказ с распространением ранее
сформулированной позиции на новые правоотношения.
Безусловно, был и вариант изменения Конституционным судом
собственной ранее вынесенной позиции, но вероятность его
была довольно низкой.
В таких условиях большое значение сыграла жалоба
уполномоченного по правам человека в РФ, который выступил в
поддержку заявителей. Уполномоченный обратил внимание на то,
что, если решение вопросов местного значения предоставляется
лишь федеральным коллективным субъектам с условием
представительства более чем в половине регионов России, это
означает централизацию управления на местах и посягает на
саму суть местного самоуправления и приводит к утрате его
реального содержания. Иными словами, суду было предложено
рассматривать не столько нарушение избирательных прав,
сколько нарушение права на местное самоуправление. Это
позволило развернуть дело в совершенно иной плоскости.
При подготовке неофициального заключения по этому делу
автору удалось найти любопытную информацию ЦИК России,
которую в конечном итоге Конституционный суд использовал в
итоговом решении.
В письме председателя ЦИК РФ, направленном председателям
избирательных комиссий субъектов РФ в 2010 году,
подчеркивалось, что «при распределении по пропорциональной
избирательной системе менее 20 мандатов могут возникать
проблемы, связанные с распределением депутатских мандатов, в
том числе при обработке итогов голосования и определении
результатов выборов с использованием программного
обеспечения ГАС «Выборы». Так, при распределении мандатов по
итогам выборов высока вероятность нарушения принципа
пропорциональности распределения депутатских мандатов. Кроме
того, могут возникнуть следующие ситуации: когда список
кандидатов преодолеет заградительный барьер, но не получит
депутатского мандата; когда два списка кандидатов, за один
из которых проголосовало существенно больше избирателей, чем
за другой, получают равное число депутатских мандатов; когда
количество списков кандидатов, преодолевших заградительный
барьер, будет больше, чем количество мандатов,
распределяемых по единому избирательному округу, или равно
этому количеству». Таким образом, Центральная избирательная
комиссия РФ признает, что использование пропорциональной
избирательной системы в небольших муниципальных образованиях
приводит к фактическому нарушению избирательных прав
граждан, что, в свою очередь, означает и нарушение права на
осуществление местного самоуправления.
По мнению Конституционного суда РФ, при применении
пропорциональной избирательной системы на выборах в
представительные органы сельских поселений с малочисленным
населением и малым числом депутатов создается риск искажения
волеизъявления избирателей, отступления от принципа
свободных и справедливых выборов и нарушения равенства
избирательных прав граждан.
Конституционный суд РФ признал не соответствующими
Конституции РФ ряд положений Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» и Закона Челябинской области «О муниципальных
выборах в Челябинской области».
Федеральному законодателю было предписано внести изменения в
действующее законодательство, установить критерии
допустимости использования пропорциональной избирательной
системы (в том числе как элемента смешанной избирательной
системы) на выборах в представительные органы поселений,
исходя из числа распределяемых мандатов. К настоящему
времени такие изменения внесены, установлен запрет на
применение пропорциональной избирательной системы, если
распределению между списками кандидатов подлежит менее 10
депутатских мандатов.
Иркутское дело
В рамках этого дела рассматривались вопросы, связанные с
системой органов местного самоуправления, в том числе
различных способов формирования органов местного
самоуправления.
Дело в том, что по закону Иркутской области глава города
избирается представительным органом из своего состава и
исполняет полномочия его председателя. В уставе Иркутска
избрание мэра жителями города было заменено на избрание
депутатами представительного органа. Это решение вызвало
дестабилизацию политической обстановки, которая проявилась
на выборах губернатора в сентябре 2015 года.
В Конституционный суд РФ поступил запрос группы депутатов
ГД, которые просили проверить ряд норм Федерального закона №
131-ФЗ и закона Иркутской области. Рассмотрение дела было
важно не только для Иркутской области, но и для всей страны,
поскольку предметом рассмотрения в суде становились нормы и
федерального закона, внесенные в 2014-2015 годах и
получившие название «контрреформирование контрреформ».
Автору довелось готовить неофициальное заключение по этому
делу. На основании анализа регионального законодательства по
вопросам формирования органов местного самоуправления были
сделаны следующие выводы.
Во-первых, довольно отчетливо стала прослеживаться тенденция
на унификацию моделей формирования органов местного
самоуправления в пределах субъекта РФ, на сокращение
выборности органов местного самоуправления, предпочтение
отдается иным способам формирования органов местного
самоуправления. Законами субъектов РФ жители ряда
муниципальных образований оказались полностью лишены прямых
выборов в органы местного самоуправления. Законами субъектов
РФ граждане лишаются активного и пассивного избирательного
права, гарантированного статьей 32 Конституции РФ. Вместе с
тем, согласно части 3 статьи 55 Конституции РФ, права и
свободы гражданина могут быть ограничены только федеральным
законом и только в той мере, в какой это необходимо для
защиты определенных конституционно значимых ценностей.
Во-вторых, отсутствие прямых выборов в органы местного
самоуправления приводит к полному отсутствию выборных
органов в значительном количестве муниципальных образований;
органы местного самоуправления полностью формируются иным
образом – путем делегирования, косвенных выборов. Речь идет
об использовании модели, когда представительный орган
формируется путем делегирования, а глава муниципального
образования избирается из числа депутатов или назначается
представительным органом по результатам конкурса.
Это означает, что в большом числе муниципальных образований
нет ни одного выборного органа местного самоуправления, что
выхолащивает саму суть местного самоуправления, противоречит
Конституции РФ, в которой говорится об обязательном наличии
выборных органов местного самоуправления. В Постановлении
Конституционного суда РФ от 22.01.2002 № 2-П обращается
внимание на то, что выборные органы публичной власти должны
формироваться на основе всеобщего равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании.
В-третьих, законами субъектов РФ фактически устанавливается
разностатусность однотипных муниципальных образований.
Например, во всех муниципальных районах Новгородской области
представительные органы формируются путем делегирования, но
в некоторых районах – с равной, независимо от численности
населения поселения, нормой представительства, а в некоторых
– исходя из численности населения поселения. Главы всех
городских округов Новосибирской области (кроме Новосибирска)
избираются соответствующими представительными органами
муниципальных образований из числа кандидатов,
представленных конкурсными комиссиями, по результатам
конкурса и возглавляют местные администрации. Мэр города
Новосибирска избирается на муниципальных выборах и
возглавляет местную администрацию. В Московской, Калужской
областях, Забайкальском крае представительные органы
некоторых муниципальных районов формируются только путем
делегирования, а в некоторых – только на муниципальных
выборах, причем в законе субъекта РФ приводится список
муниципальных образований с указанием на то, где какая
модель должна применяться. В Республике Карелии,
Забайкальском крае, Владимирской, Иркутской областях законом
субъекта задан способ избрания главы только одного
городского округа – столицы субъекта РФ, в остальных
городских округах могут применяться разные модели. Можно
приводить подобные примеры и по другим субъектам РФ.
Разностатусность проявляется и в уровне правового
регулирования (в однотипных муниципальных образованиях одни
и те же вопросы в одних случаях регулируются уставом
муниципального образования, в других – законом субъекта РФ),
и в том, что в однотипных муниципальных образованиях
устанавливаются разные организационные модели вне привязки к
объективным критериям, но в силу дискреции законодателя. В
Федеральном законе № 131-ФЗ установлен разный статус для
разных типов муниципальных образований. Юридическое
неравенство однотипных муниципальных образований в пределах
одного субъекта РФ противоречит Конституции РФ.
Новации, внесенные в законодательство о местном
самоуправлении в 2014-2015 гг., вызвали на местах разную и
не всегда позитивную реакцию. За короткий период времени
появилось много судебных дел. Нормы, регулирующие новые
правила установления структуры органов местного
самоуправления, неоднократно становились предметом судебного
рассмотрения.
Жители жаловались:
- на ликвидацию муниципальных выборов, разностатусность
однотипных муниципальных образований (Владимирская область);
- на принятие решения о структуре органов местного
самоуправления без учета мнения населения (Камчатский край,
Ярославская область);
- на лишение муниципального образования права самостоятельно
выбирать способы формирования своих органов (Самарская
область);
- на нарушение права на осуществление местного
самоуправления (Челябинская, Московская области).
Постановление Конституционного суда РФ от 01.12.2015 № 30-П
вызвало неоднозначную реакцию не только в научной,
экспертной среде, но и у самих судей. Судья А.Н. Кокотов в
своем особом мнении указал, что не разделяет ряд выводов,
содержащихся в итоговом решении. Судья-докладчик по этому
делу Н.С. Бондарь подготовил мнение, в начале которого
подчеркнул, что решение Конституционного суда всегда
является определенным компромиссом по итогам обсуждения,
сопоставления несовпадающих позиций, включая равную со всеми
другими позицию судьи-докладчика. Н.С. Бондарь и А.Н.
Кокотов входят в топ-10 ученых по вопросам муниципального
права.
В части муниципальных выборов в решении суда сформулированы
следующие правовые позиции:
- вопросы установления и изменения порядка формирования
органов местного самоуправления касаются структуры органов
местного самоуправления в том смысле, который придается
данному понятию в статье 131 (часть 1) Конституции
Российской Федерации, и имеют основополагающее значение для
организации местного самоуправления в конкретном
муниципальном образовании;
- свободные выборы имеют особую ценность в системе
институтов народовластия, которые на уровне местного
самоуправления должны получать наиболее широкую реализацию,
однако это не означает, что выборы, проводимые на основе
всеобщего равного и прямого избирательного права, являются
единственно допустимым механизмом формирования всех органов
публичной власти на каждом из уровней ее организации,
включая местное самоуправление;
- законодательные требования, предъявляемые к порядку
формирования органов местного самоуправления, способам
замещения муниципальных должностей, могут различаться как с
точки зрения оснований приобретения соответствующих
полномочий и возможности их корректировки в изменяющемся
историческом контексте, так и в зависимости от объективной
специфики конкретных территорий, если таковая допускает
установление в правовом регулировании особенностей
организации местного самоуправления, в частности в целях
обеспечения необходимого уровня гарантирования баланса
местных и общегосударственных интересов;
- определение тех или иных способов формирования органов
местного самоуправления составляет прерогативу федерального
законодателя, тогда как законодатель субъекта Российской
Федерации вправе осуществлять лишь вторичное, производное
регулирование в этой сфере. Во всяком случае при этом не
могут использоваться организационно-правовые средства и
процедуры, которые ставили бы собственно формирование
состава органа местного самоуправления или замещение
муниципальной должности в зависимость от волеизъявления
субъектов государственной власти;
- вводимое правовое регулирование должно обеспечивать
безусловное право населения или избранных им
представительных органов местного самоуправления
самостоятельно, без вмешательства органов государственной
власти и их должностных лиц, формировать органы местного
самоуправления;
- требования, предъявляемые к законодательному регулированию
местного самоуправления, вводимый на региональном уровне
порядок формирования органов местного самоуправления могут
различаться для муниципальных образований, отнесенных к
соответствующим категориям на основе объективно
обусловленных и формализованных в законе критериев, но
должны быть, по общему правилу, одинаковыми для
муниципальных образований, подпадающих под одни и те же
критерии;
- поселения более ориентированы на самоорганизацию, нежели
крупные муниципальные образования, обладают более высоким,
чем муниципальные районы и городские округа, потенциалом
личного участия жителей в делах местного сообщества, а
передача органам местного самоуправления сельских и
городских поселений государственных полномочий на практике
не имеет широкого распространения и происходит только в
прямо оговоренных законом случаях;
- для первичного территориального уровня осуществления
местного самоуправления недопустимо установление отличного
от прямых муниципальных выборов способа формирования
представительного органа, а также, по общему правилу,
недопустимо введение законом безальтернативного способа
замещения должности главы муниципального образования и
определения его места в структуре органов местного
самоуправления. В числе альтернативных способов должно быть
предусмотрено проведение прямых муниципальных выборов.
Отдельным пунктом решения Конституционного суда субъектам РФ
было предписано привести законодательное регулирование в
сфере организации муниципальной власти в соответствие с
правовыми позициями, сформулированными в постановлении.
Последнее обновление: среда, 17 апреля 2024, 00:35
