Екатерина Шугрина,
Доктор юридических наук, профессор, Центр местного
самоуправления РАНХиГС
Вопросы муниципального контроля регулируются большим
количеством отраслевых законов и иных нормативных актов. При
таком обилии трудно разобраться, что такое вообще
муниципальный контроль, сколько видов этого контроля должно
быть.
Что такое муниципальный контроль
В Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации. местного самоуправления в Российской Федерации»
некоторые виды муниципального контроля прямо обозначены как
вопросы местного значения. Кроме этого, в разных отраслевых
законах содержатся некоторые контрольные полномочия органов
местного самоуправления, которые тем или иным образом
связаны с вопросами местного значения. Есть также виды
муниципального контроля, которые вообще не связаны с
вопросами местного значения, однако контрольно-надзорные
органы заставляют эти виды контроля осуществлять.
В Министерстве экономического развития еще в 2011 году
проанализировали действующее законодательство и насчитали
несколько десятков реальных видов муниципального контроля.
При анализе отраслевого законодательства и практики его
применения возникает вопрос: что же такое муниципальный
контроль. Эта деятельность - право или обязанность органов
местного самоуправления? Могут ли органы местного
самоуправления выбирать, какие виды муниципального контроля
осуществлять?
В региональных или муниципальных докладах о состоянии
муниципального контроля количество реально осуществляемых
видов муниципального контроля сильно отличается. Возникает
впечатление, что виды контроля оставляются на усмотрение
местной власти. Например, за «осуществление муниципального
контроля за предоставлением обязательного экземпляра
документов» отчитываются почти везде. Однако на практике
такого контроля нет почти нигде. Такая ситуация, возникает
потому, что нет цельной концепции муниципального контроля на
федеральном уровне.
Новая концепция контроля
В феврале 2018 года Государственной Думой в первом чтении
был принят законопроект, который определяет правовые и
организационные основы системы государственного и
муниципального контроля. Он заменит действующий Федеральный
закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля". Законопроект основан на радикально
новой концепции - риск-ориентированном подходе. Чем более
рискованная деятельность, тем более пристальное внимание к
ней должно быть. Если деятельность не имеет определенной
степени риска, то и внимания к ней должно быть меньше.
По замыслу идеологов законопроекта в рамках
риск-ориентированного подхода нужно обращать внимание не на
«палочные показатели» отчетности (количество проверок,
количество штрафов и пр.), а на меры предупредительные,
профилактические. Это уже совершенно иное наполнение
содержания, самой сути контрольной деятельности. Иными
словами, чем лучше контроль, тем меньше каких-то
катаклизмов, катастроф у нас происходит.
Такое понимание контрольно-надзорной деятельности
существенным образом меняет взаимоотношения контрольных
органов и бизнеса. Например, на Международном инновационном
форуме в Санкт-Петербурге обсуждалось, как проводить
проверки, чтобы не мешать бизнесу. Приводили очень много
примеров лучших практик.
Пример
В Архангельской области региональное министерство экономики
проводит ежеквартальные отчеты по контрольно-надзорной
деятельности. На одной площадке собираются представители
власти и бизнеса. По сути контрольно-надзорные органы
отчитываются перед бизнесом о всех контрольных мероприятиях,
которые они проводили. Это рассматривается как своего рода
публичное обсуждение, как профилактическая мера. С одной
стороны, такая форма взаимодействия призвана убрать излишнюю
«законтролированность», сделать так, чтобы бизнес не выходил
за рамки дозволенного и понимал, что это чревато
последствиями.
Нужен ли муниципальный контроль
Очевидно, что акценты в контрольно-надзорной деятельности
очень сильно смещаются; всё это должно транслироваться и на
муниципальный уровень, в сферу муниципального контроля. В
этой связи напрашивается вопрос: а каким должен быть
муниципальный контроль. Осенью 2018 года Центр местного
самоуправления РАНХиГС проводил большой опрос (его
результаты в полном объеме размещены на сайте Центра). Было
получено большое количеств откликов – около 2500
представителей 70 регионов страны из всех видов
муниципальных образований высказались по заданным вопросам.
Первый вопрос которые мы задавали в анкете: нужен ли вам
вообще муниципальный контроль?
Большинство муниципалитетов, особенно представители
поселений ответили: «да, нужен». Но не все так просто. Много
было и таких ответов: «Да нужен, но не в том виде в котором
он есть сегодня, необеспеченный принудительной силой».
Многочисленными были и высказывания, что у муниципалов
должно быть право составлять протокол об административных
правонарушениях. Либо на федеральном уровне должен быть
предусмотрен четкий механизм взаимодействия территориальных
органов государственной власти и органов местного
самоуправления по результатам выявленных нарушений. Иначе
нарушается принцип неотвратимости наказания.
Какие виды контроля должны быть
Какие виды муниципального контроля должны быть. На этот
вопрос, нам отвечали примерно так: на первом месте земельный
контроль, на втором - жилищный контроль, далее контроль за
состоянием дорог местного значения, контроль в сфере
благоустройства.
Что делать с остальными видами контроля пока неясно. Можно
от них вообще отказаться, а можно предоставить возможность
их выбора самим регионам или муниципальным образованиям. В
любом случае, ситуацию нужно прояснять и четко обозначать
сферы муниципального контроля. Весьма показательным в этой
связи является контроль в сфере недропользования.
Пример:
В законе о недрах прописан такой вид муниципального контроля
как контроль за добычей общераспространенных полезных
ископаемых, который осуществляется при строительстве
некоторых подземных сооружений. Это никак не связано с
вопросами местного значения.
Фактически в законе о недрах сохранились формулировки,
которые были в прежнем законе о местном самоуправлении,
принятом в середине девяностых. В результате в некоторых
регионах возникли довольно серьезные противостояния между
органами местного самоуправления и органами прокуратуры.
Сложная для муниципалов ситуации сложилась в Свердловской
области. Органы прокуратуры провели очередной массовый рейд,
и все органы местного самоуправления получили представления
о том, что нужно заниматься контролем в сфере
недропользования. Муниципалы возражали, что это вообще не
вопросы местного значения, в бюджете на это не предусмотрены
средства, нет ни одного документа, позволяющего
муниципалитету вести соответствующую деятельность. Но
контрольно-надзорные органы заняли иную позицию и через суд
понудили муниципалитеты заниматься этим видом контроля.
Занимались ли им муниципалы на самом деле – вопрос
риторический. Нет в муниципалитете специалистов, которые
что-то понимают в «геологическом» контроле.
Таких примеров, к сожалению, много. Мы проанализировали всю
судебную практику осуществления муниципального контроля в
сфере недропользования - картина безрадостная.
Какие виды муниципалитетов должны заниматься контролем
Возникает еще один вопрос: а все ли виды муниципальных
образование должны заниматься соответствующими видами
муниципального контроля.
В первоначальном варианте законопроекта было приложение, в
котором обозначены 11 видов муниципального контроля.
Какого-то деления по видам муниципальных образований не
было. Но у нас виды вопросов местного значения зависят от
видов муниципальных образований. Это должно как-то
отражаться и на перечне видов муниципального контроля. Когда
мы задавали этот вопрос в анкете, поселения отвечали, что им
нужны все виды контроля. Хотя при этом говорили, что
контролем у них занимается 1 человек и вопросы основной
деятельности с него никто не снимал. Невольно возникают
вопросы: насколько такая деятельность является
профессиональной, как этот проверяющий с минимумом ресурсов
проводит проверочные мероприятия.
Очевидно, что муниципальный контроль нужно делать зависимыми
от муниципального образования, от видов вопросов местного
значения.
Есть еще варианты, которые сейчас обсуждаются:
- оставить муниципальный контроль только за городскими
округами и муниципальными районами, убрав эти функции у
поселений,
- вывести муниципальный контроль за рамки деятельности
органов местного самоуправления, сделать структуру по
аналогии с избирательными комиссиями. По закону
избирательная комиссия - это не орган местного
самоуправления, это муниципальный орган.
Если мы выведем муниципальный контроль за рамки системы
органов местного самоуправления, то можно выстроить какую-то
единую систему с органами государственной власти. Хорошо ли
это - большой вопрос, который сейчас обсуждается. В анкетах
четкой позиции на этот счёт мы не увидели, были отдельные
высказывания: сохранить как оно есть сейчас, и добавить
карательный аппарат; добавить денег, обучить специалистов.
Один из ключевых вопросов муниципального контроля: нужно ли
органам местного самоуправления и органам муниципального
контроля давать возможность применять какие-то меры
воздействия по результатам выявленных нарушений. Это право у
органов местного самоуправления по большинству видов
муниципального контроля отсутствует. Но есть регионы, в
которых предоставляют это право не только органам местного
самоуправления, но и руководителям территориального
общественного самоуправления.
Пример:
В Краснодарском крае и в Ульяновской области у органов
местного самоуправления уже есть полномочия по составлению
протокола об административных правонарушениях – этим правом
они наделены в соответствии с региональными законами. Причем
такое право есть у всех членов административных комиссий,
многие из которых являются руководителями органов ТОС.
Муниципальный контроль следует рассматривать как одно из
полномочий органов местного самоуправления по решению
вопросов местного значения. Виды муниципального контроля
должны быть обусловлены не только перечнем вопросов местного
значения, но и быть зависимыми от вида муниципального
образования. У сельских поселений видов муниципального
контроля должен быть минимум. Причем у субъектов РФ может
быть право предоставить им дополнительные виды
муниципального контроля.
Кроме того, виды муниципального контроля должны быть в тех
сферах деятельности органов местного самоуправления, по
которым они осуществляют значительное правовое
регулирование, создают собственные правовые нормы. Сферы, в
которых преимущественное правовое регулирование осуществляют
органы государственной власти, должны быть связаны с
государственным контролем.
Привлечение к ответственности
Что касается механизма принуждения и привлечения к
ответственности, нужно учесть возможности муниципальных
образований разного уровня. На поселения можно, например,
возложить только функции по профилактике, предупреждению
нарушений. А городские округа и муниципальные районы могут
помимо профилактики проводить и контрольные мероприятия,
осуществлять выявление и фиксацию нарушений. В этом случае
на федеральном уровне должен быть установлен механизм
взаимодействия контрольных органов местного самоуправления и
смежных контрольных государственных органов, включая единые
требования к документу, которым фиксируется нарушение, сроки
его направления в органы государственного контроля, сроки
рассмотрения государственным органом, а также последствия
рассмотрения, включая основания для отказа или возврата
документа на доработку.
Органы муниципального контроля, муниципальных контролеров
нужно наделить особым статусом, включая взаимодействие с
органами местного самоуправления и органами государственной
власти (орган двойного подчинения, руководитель которого
назначается органом местного самоуправления). Это позволит
сконцентрировать в одной структуре и сделать более
профессиональной контрольную деятельность.
Последнее обновление: вторник, 26 сентября 2023, 22:00
