Севастополь: вопросы административно-территориального деления

Владимир Чекмезов,
научный руководитель Центра муниципальной подготовки Института экономики и права, г. Севастополь

В марте 2014 года в малом зале Севастопольского городского Совета состоялось совещание членов президиума горсовета, лидеров политических и общественных организаций города и представителей Администрации Президента РФ. Обсуждали, каким быть статусу Севастополя после вхождения города в состав России.


Севастополь получил статус города федерального значения
Севастопольцы убеждали представителей центральной власти, что традиции должна быть соблюдены: при «царе-батюшке» Севастополь являлся градоначальством (административно-территориальной единицей наравне с губерниями и областями), в Советском Союзе он был городом республиканского значения, в украинский период отстоял свой республиканский статус в «жесткой борьбе» с Харьковом. Поэтому в нынешней России ему также следует быть городом федерального значения, третьим после Москвы и Санкт-Петербурга.

С 18 марта 2014 года Севастополь стал одним из 85 субъектов Российской Федерации и получил статус города федерального значения.

В городе федерального значения Севастополе после вхождения его в Российскую Федерацию было принято решение создать Концепцию пространственного развития. Причем, разрабатывалась она сразу несколькими творческими группами. Был рассмотрен и проанализирован целый ряд направлений и вариантов будущего развития города. Однако при разработке указанного документа не был поставлен вопрос об устранении деформаций в его административном делении как пространстве власти. Как известно, первый принцип, кладущийся в основу деления административных единиц – территориальный. В соответствии с ним сформированы субъекты РФ. Сначала установлены границы территорий субъектов, затем границы заселенной и природной территорий в них. А вслед за этим выделены категории земель.

Но данный принцип почему-то не был использован, в частности, для Севастополя. Хотя должен применяться по определению. Ведь субъект РФ – единица территориальная (региональная).

Из истории административно-территориального деления
Сейчас Севастополь представляет собой свернутое пространство, скроенное по поселенческому принципу, характерному для населенных пунктов. А его, необходимо развернуть, подобно тому, например, как в военное время кадрированные части развертываются в полнокровные боеспособные полки, а военные округа – во фронты. «По-хорошему», исходя из природных и экономических условий, в Севастополе должны быть три «сельских» (пригородных) и три городских района со своими административными центрами и исполнительными органами государственной власти. Ведь в нем шесть десятков населенных пунктов, размещенных на значительной площади. Формально же значатся только четыре района и все в качестве внутригородских.


Как ни странно, но образцом должного административно-территориального деления может служить царская Россия с ее стройной системой губерний, уездов и волостей. В советский период при проведении административной реформы в конце 20-х годов прошлого столетия губернии были заменены округами, а уезды районами. При этом структура округов была похожа на «ромашку»: вокруг уездного города размещались «лепестки» в виде пригородных районов. В этой конструкции уездный город еще выполнял функцию административного центра.

Однако в начале 30-х годов округа были преобразованы в области. Под «крышей» областей районы сосуществовали независимо друг от друга и отдельно от городов. Задачу административного центра в них стали выполнять поселки, а в ряде случаев и села.

В украинский период в этих территориальных единицах для обеспечения должного управления функционировали исполнительные органы государственной власти (администрации). Имелись подобные районы и на территории Севастополя. Ведь конструкция славного города фактически представляет собой до настоящего времени «город с присоединенной сельской территорией», служащей для него продовольственной базой.


В Украине, при попытке провести административную реформу, в ряде городов были обнаружены особые конструкции, получившие название «матрешек», когда в составе города районного или даже областного значения могли находиться другие («заштатные») города, а в них - поселки и села (пример «свернутого пространства»). Такая конструкция была в Ялте и в городе республиканского значения Севастополе. В составе последнего находится пригородный Балаклавский район сельского типа с площадью равной половине всей территории города, в который входит город районного значения Инкерман, а в него, в свою очередь, включены девять поселков и сел.

Большой и Малый Севастополь
В 1983 году была разработана концепция «Большого Севастополя». В соответствии с ней существует не один, а два Севастополя»: один «Большой» (сейчас - город федерального значения Севастополь – единица федеративного устройства) с территорией в 1 тыс. кв. км. и второй «Малый» (город Севастополь – собственно населённый пункт) с площадью городской застройки, составляющей на настоящее время одну седьмую часть «Большого Севастополя».

Если из «Большого» города вычесть «Малый», то получится севастопольский район с несколькими городами, поселками и десятками сел, а также лесами и горами, реками и озерами, садами и виноградниками. Кстати одно время эта территория так и называлась – Севастопольский район. Однако сейчас она считается единым городом Севастополем – объектом, правовые отношения в котором регулируются только Градостроительным кодексом.

В 1998 году депутатами городского Совета был разработан проект закона «О статусе города-героя Севастополя» с выделением «Большого» и «Малого» Севастополя и определением соответствующей системы органов власти и управления. Однако законопроект принят не был.

Старые дефекты не устранены, реформа проведена
В 2014 году наш город, буквально влетел в законодательство и систему административного управления России. Имевшиеся дефекты, узкие места и ранее принятые ошибочные решения устранены не были. Районы получили статус муниципальных округов. Исполнительные органы государственной власти в районах были упразднены. Тем самым административно-территориальное деление фактически исчезло, и возникла административная «целина».

Административный район, даже будучи назван муниципальным округом, не может стать ни субъектом, ни объектом местного самоуправления. Тем самым, ошибка сохранилась. Правда, вместо «матрешки», появился новый феномен – административное «затмение». Как известно это астрономическое явление. Например, когда Луна закрывает от землян Солнце. Но, как оказывается, оно может наступать и на поверхности земли, когда один населенный пункт закрывает собой целую административно-территориальную единицу. Город Севастополь полностью закрыл Севастополь как город федерального значения. В итоге нынешняя административная модель ГФЗ оказалась сжата в комок до размеров его заселенной части. Остальная территория («леса, поля и реки») не видна.

В городах с 90% городской застройкой нет объектов, подпадающих под действие земельного, лесного, а, порой и водного законодательства. Вследствие уподобления Севастополя таким городам сейчас ведутся непрекращающиеся судебные споры по поводу самовольных захватов земельных участков и несанкционированного строительства в реликтовых лесах и на заповедных землях. Логика проста: «где город – там строят»!

Для всех севастопольцев урочище Ласпи - это дорогое сердцу заповедное место. Это территория с реликтовой и эндемичной флорой и особенным климатом. Но она уже покрыта коттеджными поселками. При царе здесь строились дворцы (их мало), сейчас строятся коттеджи (их много).

Речь идет о сотнях гектаров земли, ставших сначала административной, а затем и правовой целиной. Здесь требуется уже не локальное, а законодательное решение.

Ведь если «смятый лист» карты Севастополя разгладить (карта-схема 2), то, в соответствии с географическим подходом, на ней можно выделить земли целого ряда категорий (то есть составить схему зонирования территории города). Кстати, эта работа уже давно выполнена, но не востребована.

Если же, в свою очередь, на карту зонирования территории города («географическое поле») наложить действующее законодательство (карта-схема 3), то получится правовое поле («юридическая карта»).

При таком подходе использование категорий земель будет регулироваться соответствующими кодексами и блоками нормативных актов: земли сельскохозяйственного назначения - Земельным кодексом Российской Федерации, земли в пределах городской черты – Градостроительным кодексом страны, земли лесного фонда – Лесным кодексом и т. д. Ведь законодательство в применении к пространству - та же шахматная доска, требующая учета специфики каждой клетки на ней.

Законодательное «поле» или «дикая» степь?
В конце прошлого года в Севастополе была проведена научно-практическая конференция, посвященная проблемам правотворчества в условиях интеграции города в правовое и экономическое пространство России. Участвовали сотрудники Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Конференция могла бы стать основой для решения данных вопросов. Но, увы, не стала.

Город федерального значения Севастополь по-прежнему воспринимается и законодателями, и исполнительной властью не как сложный по своему строению регион, а как ординарный город со сплошной застройкой.

При этом в нем до настоящего времени не разработан и не утвержден закон о регулировании градостроения. А он крайне необходим.

За три года сотрудниками Прокуратуры Севастополя и Главного управления природных ресурсов и экологии Правительства города в этой сфере выявлено множество нарушений. Поэтому на указанной конференции был поднят вопрос о необходимости выделения в границах Севастополя, как минимум, земель лесного фонда (они составляют 41% территории города), земель сельскохозяйственного назначения (их площадь не меньше) и земель населенных пунктов (площадь не более 12%). Кроме них были упомянуты также охотничьи угодья. В противном случае организовать и осуществлять надзор за указанными категориями земель практически невозможно. А поскольку сохранение ресурсной базы Севастополя необходимо, данный закон для города может стать документом стратегического значения. Увы, но данный вопрос, как говорится, повис в воздухе.

В соответствии с Законом Севастополя «Об административно-территориальном устройстве…» «в границах административно-территориальных единиц города Севастополя (районов города Севастополя) могут находиться населенные пункты - города, поселки, села и иные населенные пункты». Но ничего не сказано о межселенной территории! А это значит, что не учтены категории пригородных земель. Не учтены они и в нормах земельного законодательства страны, регулирующих земельные отношения в городах федерального значения. К тому же нормами Земельного кодекса страны города федерального значения фактически "приравниваются" к обычным населенным пунктам. Но ГФЗ это не населенный пункт в чистом виде, это субъект федеративного государства, являющийся сложной административной единицей. Поэтому налицо необходимость внесения изменений в Земельный кодекс РФ в части "разведения" статуса населенного пункта и ГФЗ, который может включать не только другие населенные пункты, но и другие земли. Тогда можно предусмотреть и специальное положение о том, что в границах ГФЗ могут быть иные категории земель, а не только земли населенных пунктов. В таком случае ГФЗ в части категорий земель будут приравнены к иным субъектам РФ, в которых есть земли различных категорий, а также к другим городам в части внутригородских образований. При таком подходе границы ГФЗ могут определяться как и сейчас, но регулироваться не Земельным кодексом, а иным законодательным актом, в первую очередь, Градостроительным кодексом. Думается, что для Москвы (особенно с появлением «Новой» Москвы наряду со «Старой») и Санкт-Петербурга данная проблема тоже актуальна.


Как нас теперь называть
Республика, край, область – это федеральный (политический) статус административно-территориальной единицы. Он указывается в названии постоянно. Исключение составляют города федерального значения. В частности, Севастополь. Он город федерального значения. Но называется по-прежнему: город Севастополь. Так он обозначается на всех фасадах зданий, в которых размещаются органы государственной власти. При таком положении возникла и до сих пор сохраняется путаница из-за наличия наряду с городом Севастополем («Малым Севастополем») другого города с по сути «праздничным» названием - города федерального значения Севастополя («Большого Севастополя»). Использование же полного названия города в качестве «рабочего», а не только по случаю торжеств (наряду с названием «город-герой») позволит сформировать установку, что данный город является не населенным пунктом, а регионом со своими населенными пунктами (городами, поселками и селами) и землями целого ряда категорий.

Тогда появится возможность восстановить реальную структуру власти и управления в новом субъекте Российской Федерации и не спрашивать: «Являются ли Правительство, Законодательное Собрание и Прокуратура города Севастополя одновременно исполнительным, законодательным и надзорным органами государственной власти в городе федерального значения Севастополе? Ибо неизвестно есть ли власть в пригородах, где более всего нарушений земельного и градостроительного законодательства. Тем самым открыть простор законодательству, чтобы сберечь эти самые горы (их пилят), леса (их рубят), реки (их загрязняют), поля (их застраивают).

Всегда трудным является начало, поскольку для него требуется политическая воля. Чтобы изменить сложившуюся ситуацию, в первую очередь необходимо внести изменения в Устав Севастополя, выделив в нем два города: город федерального значения Севастополь - субъект Российской Федерации, статус которого определен Конституцией Российской Федерации (с допустимыми вариантами сокращения: ГФЗ Севастополь или Севастополь), а также город Севастополь в границах городской застройки (с допустимыми вариантами сокращения: город-герой Севастополь или г. Севастополь), закрепив за ним положение административного центра ГФЗ Севастополя.

А, в целом, представляется, вполне уместен вопрос о формировании для городов федерального значения собственного законодательства.