Екатерина Шугрина,
директор Центра поддержки и сопровождения органов местного
самоуправления ВШГУ РАНХиГС, член Совета при Президенте по
развитию местного самоуправления, профессор, доктор
юридических наук
Роман Петухов,
ведущий научный сотрудник Центра поддержки и сопровождения
органов местного самоуправления Высшей школы
государственного управления РАНХиГС, кандидат юридических
наук
Ирина Кабанова,
ведущий научный сотрудник Центра поддержки и сопровождения
органов местного самоуправления ВШГУ РАНХиГС, кандидат
юридических наук
Изменение законодательства о местном самоуправлении РФ
приводит к фактическому стиранию грани между муниципальной и
государственной властью, выхолащивает суть местного
самоуправления.
Разработка концепции местного самоуправления
Федеральный закон № 131-ФЗ является одним из наиболее
изменяемых законов. Это приводит к тому, что правила
организации местного самоуправления слишком часто меняются и
на местах не успевают организовать правоприменение.
Интенсивность внесения изменений в Закон такова, что
федеральный законодатель вынужден устанавливать
охранительные сроки в течение которых уставы муниципальных
образований должны быть приведены в соответствии с
поправками. Это создает определенные сложности при
регистрации изменений и дополнений в уставы муниципальных
образований, поскольку за время их регистрации федеральное
законодательство меняется, что означает невозможность
зарегистрировать изменения в устав, поскольку он начинает
противоречить новым поправкам.
Более того, поправки, внесенные в текст Федерального закона
№ 131-ФЗ в 2014-2017 гг., не всегда имели должную проработку
с точки зрения юридической техники. Это создало определенные
проблемы с выявлением пределов полномочий органов
государственной власти субъектов РФ по правовому
регулированию организации местного самоуправления, привело к
большому числу судебных дел, в том числе с участием
Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ.
Часть поправок, вносимых в Федеральный закон № 131-ФЗ на
протяжении последних лет, носит сиюминутный характер и
предназначена не столько для совершенствования системы
местного самоуправления в целом, сколько для решения проблем
конкретного региона.
Полноценное развитие системы местного самоуправления должно
основываться на единой, цельной и внутренне непротиворечивой
концепции местного самоуправления, разработка которой давно
назрела.
В новой концепции необходимо четко прописать вопросы
разграничения полномочий, территориальной организации
местного самоуправления, экономической основы и другие.
Разграничение предметов ведения и полномочий
В последние годы появились новые механизмы перераспределения
полномочий, позволяющие разным уровням власти, основываясь
на сиюминутной конъюнктуре, отдавать или принимать к своему
ведению разные полномочия, передавать полномочия без
финансового обеспечения. Выхолащивается сама суть
разграничения предметов ведения и полномочий между разными
уровнями и органами государственной власти и органами
местного самоуправления.
Очевидно, что вопросами непосредственного жизнеобеспечения
должны заниматься органы местного самоуправления, вопросами
безопасности, правопорядка — органы государственной власти.
Сегодня у органов местного самоуправления изымают полномочия
в сфере здравоохранения, образования, но их обязывают,
например, заниматься профилактикой терроризма.
Для справки
В особом мнении одного из судей Конституционного Суда РФ к
Постановлению от 1 декабря 2015 года № 30-П говорится о
постепенном «заведении муниципальных образований под
регионы» и сворачивании в привычную для страны вертикаль
власти.
Решение вопросов развития территории, создания комфортных
условий для проживания населения требует наличия
самостоятельных харизматичных руководителей этой территории,
способных привлечь инвестора. Вместе с тем усиление
«встраиваемости» органов местного самоуправления в единую
систему органов публичной власти предполагает совершенно
иной тип руководителей.
Необходимо нормативно закрепить компетенции и предметы
ведения за разными уровнями публичной власти, установить
запрет на перераспределение полномочий по некоторым
предметам ведения. Также необходимо создать универсальную
юридическую конструкцию, неукоснительно реализуемую во всех
нормативных актах. Она должна состоять из таких элементов
как «предмет ведения — полномочие — финансирование —
ответственность». В ряде случаев эта цепочка элементов может
выглядеть иначе: «предмет ведения — полномочие — услуга —
проверяемый результат — финансирование — ответственность».
Не все полномочия должны трансформироваться в услуги,
например, противодействие коррупции — это не услуга, хотя
отдельные примеры соответствующего регулирования на
муниципальном уровне стали появляться. Передача полномочий
другому уровню власти не должна освобождать от
ответственности базовый уровень, за которым закреплен
соответствующий предмет ведения.
Необходимо навести порядок в терминологии, используемой при
формулировании предметов ведения (вопросов местного и
государственного значения), уточнив, что означает
«организация», «участие», «содействие» и т.п. Это важно для
того, чтобы понимать в каких случаях соответствующий уровень
власти отвечает за процесс, а в каких – за конечный
результат. В настоящее время существует большое количество
одинаковых или подобных формулировок предметов ведения,
закрепленных за разными уровнями власти.
В ряде субъектов РФ сложилась положительная практика
взаимодействия региональной и местной власти, которая
позволяет оперативно решать вопросы местного значения.
Однако правового регулирования такого взаимодействия на
уровне федерации нет.
Территориальная организация местного самоуправления
Судя по данным статистического бюллетеня Росстата и
мониторинга Минюста России, территориальная организация
местного самоуправления в Российской Федерации не является
статичной и на протяжении всех последних лет подвергалась
изменениям.
Можно выделить основные тренды в сфере территориальной
организации местного самоуправления.
Во-первых, устойчиво
востребованной все последние годы является практика
объединения поселений..
Для справки
По данным Минюста России только в 2015 г. было зафиксировано
195 случаев объединения поселений (исчезли 477 сельских
поселений и 52 городских).
Во-вторых, активное распространение за последние два-три
года получала практика образования на базе муниципального
района городских округов путем объединения всех входящих в
район поселений.
Для справки
По данным Минюста России в 2015 году 31 муниципальный район
преобразован в городской округ. Эта практика получила свое
развитие и в 2016 г.
Уже в 2017 году накопившаяся практика фактических
преобразований муниципальных районов в городские округа
привела к принятию Федерального закона № 62-ФЗ. Он
легализовал возможность ликвидировать муниципальные районы,
в которых все поселения объединились с городским округом.
В законе закреплена новая дефиниция понятия «городской
округ». Это один или несколько объединенных общей
территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными
образованиями.
Федеральный законодатель ушел от обозначения «городского
округа» через публично-правовую категорию «городское
поселение» и использовал термин законодательства об
административно-территориальном делении.
Это создало серьезные проблемы для правоприменителей. Ведь
термин «населенный пункт» на уровне федерального
законодательства вообще не определен. Использование в
определении понятия «городской округ» термина «населенный
пункт» приведет к проблемам в применении земельного и
градостроительного законодательства, из которого на
протяжении последних 10 - 15 лет последовательно удалялся
термин «поселение», ранее использовавшийся как синоним
термину «населенный пункт».
Такое определение – полная семантическая нелепица:
получается, что можно создать
городской округ из
сельских
населенных пунктов.
Снова встает вопрос о соотношении территориальных основ
местного самоуправления и административно-территориального
устройства, который в разных субъектах РФ решается
по-разному.
Кроме того, с принятием Федерального закона № 62-ФЗ возникла
потенциальная угроза подмены базовой двухуровневой системы
организации местного самоуправления одноуровневой системой,
в основе которой будут лежать квазигородские округа. Но
такое устройство не может учесть всех особенностей местного
самоуправления в разных регионах России. У нас есть
городские территории, территории с высокой плотностью
сельского населения, территории с низкой плотностью
сельского населения, труднодоступные территории. Следует
принять федеральный закон, который бы установил общие
принципы административно-территориального устройства в
Российской Федерации, процедуры образования, преобразования
и упразднения административно-территориальных единиц.
Необходимо четко определить основные понятия: «населенный
пункт», «город», «поселок», «сельский населенный пункт» и
др.
Для субъектов РФ, которые сегодня в соответствии с
законодательством могут выступать с инициативой объединения
поселений с городским округом, нужно разработать и утвердить
критерии и условия таких инициатив, фактическим результатом
которых является утрата соответствующими поселениями и
муниципальным районом, в состав которого они входят, статуса
муниципальных образований..
Нужно также создать стандарт доступности местного
самоуправления для разных типов территорий. Это должны быть
конкретные количественные показатели: минимальная
пешеходная/транспортная доступность местной администрации (в
единицах исчисления расстояния и времени), минимально
допустимое соотношение между количеством жителей и
количеством депутатов представительного органа
муниципального образования (1 депутат к N-числу жителей),
продолжительность времени личного приема граждан главой
муниципального образования и главой местной администрации и
др.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального
образования / преобразования муниципального образования
должно являться единственно возможной процедурой учета
мнения населения при осуществлении любых форм изменения
границ территорий, в которых осуществляется местное
самоуправление.
Экономическая основа местного самоуправления
Уровень самодостаточности и самофинансирования муниципальных
образований ежегодно снижается. Уменьшаются налоговые
поступления в местный бюджет, растет число «нефинансируемых
мандатов». За местной властью закрепляются
непрофинансированные, а потому заведомо невыполнимые
полномочия. Контрольно-надзорные органы и суды обязывают их
реально выполнять и финансировать. Особенно это критично для
дотационных бюджетов. В итоге руководители органов местного
самоуправления в массовом порядке слагают свои полномочия.
Следует установить законодательный запрет для органов
государственной власти подменять представительные органы
муниципальных образований, которые обладают исключительными
полномочиями по установлению расходов местных бюджетов.
Серьезным подспорьем для фактического увеличения доходной
базы местных бюджетов являются государственные программы.
Однако они доступны далеко не для всех типов муниципальных
образований. Необходимо разработать механизм участия в таких
программах не только крупных городских округов, но и
сельских поселений.
Одним из новых механизмов повышения доходов местных бюджетов
стали средства самообложения граждан. Однако
законодательство затрудняет использование этого механизма.
Нужно конкретизировать, кто является субъектом уплаты сбора:
кого отнести к жителям муниципального образования. Этот
вопрос не праздный, например, собирать ли деньги с жителей,
которые зарегистрированы в крупном городе, а фактически
проживают в другом муниципалитете, или с так называемых
«дачников». Должны ли быть какие-то льготы для жителей
муниципального образования: несовершеннолетних, иждивенцев,
инвалидов, пенсионеров?
Нужно прописать механизм исполнения решения по
самообложению, каким образом в этом процессе будет
участвовать местный и региональный бюджет. Средства
самообложения не должны превращаться в местный налог или
сбор. Их целевое назначение – решение конкретных проблем
жителей, а не финансирование деятельности органов МСУ.
Для укрепления экономической основы местного
самоуправления необходимо:
- увеличить постоянный норматив отчислений от налога на
доходы физических лиц в местные бюджеты;
- установить норматив отчислений от налога на имущество
организаций в бюджет муниципального образования,
предусмотрев его зачисление в местный бюджет по месту
нахождения такого имущества;
- рассмотреть вопрос об отнесении транспортного налога, в
части налога, уплачиваемого физическими лицами, к числу
местных налогов и зачислении поступлений от него в местные
бюджеты;
- установить компенсацию льгот, предоставляемых по уплате
местных налогов, за счет средств федерального бюджета,
бюджета субъекта РФ (в зависимости от того на каком уровне
предусматривается предоставление соответствующих льгот);
- изменить порядок распределения акцизов на нефтепродукты с
учетом количества транспортных средств в муниципальном
образовании, интенсивности использования дорожной сети,
видов покрытий автомобильных дорог, в порядке, определяемом
законом субъекта РФ;
- перенести дату уплаты имущественных налогов с 1 декабря на
1 октября; установленный в действующем законодательстве срок
(1 декабря) оказывает негативное влияние на
сбалансированность местных бюджетов, приводит к
неравномерности расходования средств в течение года,
является причиной возникновения сложностей как по исполнению
доходной части консолидированного бюджета муниципального
образования, так и по своевременному исполнению расходных
обязательств;
- перераспределение полномочий органов местного
самоуправления по решению вопросов местного значения,
осуществляемом в одностороннем порядке, не должно влечь
автоматического изъятия муниципальной собственности, иных
элементов экономической базы местного самоуправления;
- создать систему гарантий, основанную на решениях
Конституционного Суда РФ; вместе с тем для исключения
злоупотребления правом со стороны органов местного
самоуправления необходимо урегулировать процедуру передачи
имущества, необходимого для решения вопросов местного
значения, в собственность сельских поселений из
собственности муниципальных районов и, наоборот, связанную с
перераспределением вопросов местного значения, а также
разграничением неразграниченных земель;
- предусмотреть внесение изменений в Федеральный закон №
135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» в
части предоставления муниципальным образованиям возможности
оспаривания кадастровой оценки имущества, подлежащего
налогообложению на основании положений глав 31 и 32 НК РФ,
поскольку снижение кадастровой стоимости земельного участка,
используемого его собственниками, может существенно
уменьшить налоговую базу при определении как земельного
налога, так и налога на имущество физических лиц, оба из
которых зачисляются в местные бюджеты по нормативу 100%.
При этом необходимо установить в законодательстве четкие
критерии определения «существенности» снижения кадастровой
стоимости земельного участка, допускающего подачу
муниципалитетом соответствующего иска;
- установить в Федеральном законе № 122-ФЗ «О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и
сделок с ним» обязанность собственников недвижимого
имущества представлять заявление о государственном
кадастровом учете и (или) государственной регистрации прав
на недвижимое имущество в течение законодательно
определенного срока; установить административную
ответственность за неисполнение данной обязанности;
- отменить (при необходимости, инкорпорировав основные
позиции в текст ГК РФ) действующее до настоящего времени и
активно применяемое на практике Постановление Верховного
Совета РФ от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении
государственной собственности в Российской Федерации на
федеральную собственность, государственную собственность
республик в составе Российской Федерации, краев, областей,
автономной области, автономных округов, городов Москвы и
Санкт-Петербурга и муниципальную собственность», на
основании которого суды принимают решения о понуждении
органов местного самоуправления к принятию имущества в
муниципальную собственность независимо от его состояния,
наличия технической документации и целевого назначения;
- внести изменения в статью 225 ГК РФ, направленные на
расширение круга субъектов, уполномоченных обращаться с
заявлением о постановке на учет бесхозяйного имущества, и
предусмотреть, что в зависимости от целевого назначения
имущества и корреспондирующих ему полномочий органов власти
указанное заявление в орган, осуществляющий учет и
регистрацию имущества, могут подавать как органы местного
самоуправления, так и органы государственной власти;
финансирование кадастровых работ по подготовке межевого
плана и иной документации, необходимой для государственной
регистрации прав на недвижимое имущество, следует возложить
на органы государственной власти (правовое регулирование
земельных отношений отнесено к совместному ведению РФ и
субъектов РФ);
- предусмотреть механизм, согласно которому
физические и юридические лица вправе осуществлять в пользу
муниципальных образований добровольные пожертвования
денежных средств и имущества для использования в целях
решения вопросов местного значения, а также выполнять работы
и оказывать услуги для муниципальных нужд на добровольной и
безвозмездной основе;
- исключить из законодательства (Федеральный закон от
07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»,
Федеральный закон от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении»)
положения о том, что передача отдельных объектов
водоснабжения, теплоснабжения осуществляется только по
концессионным соглашениям, т.к. наличие подобного
ограничения делает невозможным реализацию полномочий органов
местного самоуправления по организации водоснабжения и
теплоснабжения из-за отсутствия зарегистрированного права
собственности муниципальных образований на перечисленные в
отраслевом законодательстве объекты.
- разработать и закрепить в ГК РФ юридическую конструкцию «бренда
территории» (отличную от конструкции товарного знака) как
единого узнаваемого образа для продвижения продукции, услуг,
произведенных и осуществляемых на соответствующей
территории, распространить на «бренд территории» действие
режима интеллектуальной собственности, предусмотреть
программу управления брендом территории в стратегиях
социально-экономического развития территории, установить
зачисление доходов от использования «бренда территории» в
местный бюджет по нормативу 100%.
Предложения в законодательство по вопросам кооперации
и интеграции, участия граждан в осуществлении местного
самоуправления, кадровой политики, взаимоотношений
регионального и местного уровня власти - в следующем номере
РМП.
Последнее обновление: среда, 17 апреля 2024, 00:35
