Владимир Чекмезов,
научный руководитель Центра муниципальной подготовки
Института экономики и права, г. Севастополь
В переломные периоды жизни нашего города общественное
самоуправление играло решающую роль. Севастополь с самого
начала Первой обороны привык защищать себя сам. Ее
организация в 1854 году – решение, принятое горожанами,
которые отказались покинуть город. Поэтому оборона
Севастополя стала для жителей полномочием, которое
передаваться никому не должно – неделегируемым полномочием.
Отсюда массовый героизм защитников города, ревностная забота
командиров о быте нижних чинов и солдатская смерть адмиралов
на поле боя.
Из истории самоуправления в Севастополе
Само понятие «неделегируемые полномочия» предложила рабочая
группа Севастопольского горсовета при разработке концепции
местного самоуправления накануне «Русской весны». Известно,
что если те или иные вопросы не решаются вовремя на том
уровне, где возникли, они начинают становиться
политическими. Поэтому решение о выходе Севастополя из
состава Украины и о вхождении его в состав Российской
Федерации в 2014 году также принималось непосредственно
жителями города.
Формирование местного самоуправления в Севастополе в период
«Третьей обороны» осуществлял городской Совет, создав
собственную муниципальную модель. К 2010 году, «против всех
законов физики», как говорил один из героев фильма «В бой
идут одни старики» (то есть, не оглядываясь на украинское
законодательство), на основе 38-ми избирательных округов
были образованы и функционировали депутатские
(«муниципальные») округа, поскольку больше соответствовали
муниципальному подходу, чем официально закрепленная
структура местного самоуправления. Численность «городского
сообщества» в каждом новообразованном округе насчитывала до
10 тысяч человек (при населения города 380 тысяч человек).
Для сравнения
Величина городской коммуны во Франции составляет от 3 до 5
тысяч человек. В Германии – от 5 до 7.
Разумеется, «нарезка» округов была осуществлена произвольно,
без учета расположения городских микрорайонов и кварталов с
их устоявшимися границами и названиями. Это несоответствие
предстояло исправить в ходе дальнейшего реформирования
местного самоуправления в Севастополе. А оно было
необходимо, поскольку каждое городское сообщество должно
представлять собой живой организм, способный к
самоуправлению.
Разработчики концепции местного самоуправления в Севастополе
исходили из того, что первичным субъектом местного
самоуправления должен являться не муниципальный орган в
округе, а местное сообщество, сложившееся на основе
длительного совместного проживания (дом, двор, квартал) с
достаточной степенью сплоченности и уровнем социальной
идентичности.
В период «промышленной революции» в Севастополе (60-е и 70-е
годы прошлого столетия) строящиеся городские микрорайоны
компактно заселялись работниками крупных предприятий:
судостроителями и приборостроителями, военнослужащими и
рыбаками. И городской микрорайон был вполне оптимален, чтобы
стать основной единицей будущего муниципального устройства
города – внутригородским муниципальным округом.
Как и во многих городах России, микрорайоны Севастополя
имеют сложившиеся границы застройки, местные названия,
традиции и образ жизни, с которыми ассоциируют себя люди,
проживающие в них. Есть школа, в которой они учились,
поликлиника, в которой лечились, стадион, на котором играли
в мяч, танцевальная площадка, на которой встретились со
своей будущей половинкой, … Чем не малая Родина, «где все
близко и знакомо»?
Предположительно, микрорайон включает в себя от 4-х до 6-ти
кварталов. Квартал же, в свою очередь, – объект неустанной
заботы органов территориального общественного самоуправления
(ТОС). В них могут быть созданы местные сообщества,
осуществляющие свою жизнедеятельность в соответствии с
закрепленными правилами и возложенными на их членов
муниципальными обязанностями.
В связи с тем, что ни в одном из 38 «рукотворных» округов
официально не был закреплён орган муниципальной власти, их
приходилось «конструировать» вручную. Представительный орган
комплектовался из пяти-шести депутатов районного совета,
возглавляемых депутатом городского Совета.
Функцию звена, связывавшего народных избранников с
избирателями, выполняли три-четыре органа самоорганизации
населения (ОСОНа). Их российский аналог – органы ТОС.
Исполнительную функцию осуществляли коммунальные
ремонтно-эксплуатационные предприятия (РЭПы), имевшие
собственную производственную базу и проводившие в «округе»
текущий ремонт жилых домов, коммунальных сетей и работы по
благоустройству.
Капитальный ремонт в округе осуществлялся городскими
подрядными организациями под депутатским контролем. Для
этого каждому депутату горсовета по установленной (с немалым
трудом) договоренности с городской государственной
администрацией предоставлялось право принимать участие в
распределении средств городского бюджета в соответствии с
Программой социально-экономического развития. Чаще всего –
на ремонт кровель, фасадов и подвальных помещений жилищного
фонда. Решением горсовета ежегодно утверждались «депутатские
фонды» (идея их создания возникла в 1999 году и постепенно
вошла в структуру муниципальных бюджетов округов). На
величину средств этих фондов оказывалась адресная
материальная и социальная помощь нуждающимся гражданам.
В итоге годовой «муниципальный бюджет» каждого округа
составлял в эквиваленте от пяти до шести млн. руб. А депутат
горсовета, подобно спортсмену, решая задачи округа,
осуществлял три подхода к своему округу как к спортивному
снаряду. Сначала как тяжелоатлет, составляя титульные списки
объектов капитального ремонта, затем как атлет средней
весовой категории, согласовывая планы текущих ремонтных
работ и, наконец, в категории легковеса, оказывая адресную
помощь отдельным гражданам.
Общим требованием севастопольских депутатов в течение 10
лет, неоднократно звучавшим в стенах городского Совета и
городской администрации, являлось установление
относительного равенства между совокупным муниципальным
бюджетом 38 городских округов и городским государственным
бюджетом.
Образцом «для подражания» послужило изучение положения
Финляндии. Как известно эта страна была до революции 1917
года губернией в составе России и в ней сохранились основы
самоуправления, введенные еще реформой российского царя
Александра II.
Только к концу 2013 года (при обсуждении бюджета на 2014
год) была достигнута договоренность об установлении величины
совокупного муниципального бюджета равной 25 % бюджета
города (итог длительной борьбы с государственной властью за
достойное финансовое обеспечение местного самоуправления).
Эффективность деятельности таких «составных»
муниципалитетов, возникших по инициативе депутатов
горсовета, была вполне удовлетворительна. Причём они
действовали наряду с теми десятью советами, которые
формально функционируют и сейчас. Увы, описанный опыт
использован не был. Он был забыт вместе с упраздненным
городским Советом. Хотя его оставалось только адаптировать к
новым условиям в статусе ассоциативного органа и
легализовать. Муниципальная рука должна быть сжата «в
кулак».
Управление городом сегодня
С прибытием в 2014 году «первого эшелона» новых
руководителей в Севастополе была предпринята попытка создать
«упрощенную» схему управления по примеру муниципального
городского округа Новороссийска, а не города федерального
значения Санкт-Петербурга, модель муниципального устройства
которого наиболее соответствует нашему городу как городу
федерального значения.
В другом городе федерального значения – Москве, как
известно, количество административных районов и
муниципальных округов совпадает. Но такого быть не должно.
Их равенство может служить критерием отсутствия местного
самоуправления. В 18-ти же административных районах северной
столицы разместились 111 муниципалитетов. Аналогично этому,
в 4-х районах Севастополя их должно быть никак не меньше
24-х.
Данная величина была предложена рабочей группой горсовета
при определении муниципального устройства города, так как
она соответствует числу городских микрорайонов, небольших
городов и групп сельских населённых пунктов. Ведь чем выше
плотность населения, тем меньше по площади должен быть
муниципальный округ. В настоящее время Законодательное
Собрание Севастополя в соответствии с Уставом города также
утверждено численностью в 24 депутата. В дополнение к 24
депутатам-законодателям были образованы 24 судебных округа.
В таком же количестве следовало сохранить
ремонтно-эксплуатационные предприятия (РЭПы), добавив к ним
до 24-х всего лишь два. Органы власти, управления и
предприятия обслуживания должны быть одинаково приближены к
населению.
Это способ реализации принципа субсидиарности: муниципальные
вопросы должны решаться только в муниципальном округе в
соответствии с правилом «здесь и сейчас». Городской же район
с его территорией и численностью населения – это целиком
объект государственной власти. Местному самоуправлению его
«не потянуть». И потому полномочия должны быть основательно
разведены в соответствии с возможностями форм и видов власти
и управления.
Однако правительство города по непонятной причине с этим не
согласилось. И ограничилось всего 10-ю управляющими
компаниями (УК) в 10-ти муниципальных округах, сделав
последние, в ряде случаев, равными административным районам
(с численностью более 100 тысяч человек), обреченными
выполнять задачи, которые под силу только органам
государственной власти. Стоит напомнить, что сначала
обслуживающих жилищный фонд предприятий в Севастополе было
более сорока. Они назывались жилищно-эксплуатационными
конторами (ЖЭКи). Затем их количество уменьшилось вдвое
(осталось 22 РЭПа). И, наконец, к настоящему времени их
количество вновь сокращено наполовину (всего 10 УК). Налицо
процесс централизации, характерный для государственного
управления. Но жилищное хозяйство – предмет ведения местного
самоуправления. И при таком укрупнении качество обслуживания
не может улучшиться. Тем более, что предприятия заменены
посредническими фирмами. Стоимость услуг от этого способна
только расти (что и происходит). А сами же муниципальные
округа в нынешнем их количестве и численности никак не могут
являться муниципальными.
При этом само районное деление города Севастополя нуждается
в корректировке. Ходовой практикой является выделение новых
районов из увеличившихся в размерах и численности своего
населения «старых» районов. Она является типичной для
российских городов. Что касается Севастополя, то, например,
Балаклавский район занимает по площади 2/3 всей территории
города. При этом он является не городским, а сельским
районом. Поэтому должны быть выделены, как минимум, две
модели самоуправления: городская и сельская. Кроме того,
необходимо уйти от нынешней структуры и величины сельских
районов. Они являются наследием советского времени. При них
сельские населенные пункты не жизнеспособны. Жаль русскую
деревню. Приходится чуть ли не девиз провозглашать: «Назад,
к уездам!»»
К вопросу разделения сельских районов
Разделение сельских районов предполагает создание городов в
качестве административных центров. Тогда сельское
самоуправление сможет полноценно функционировать. Недаром
основательница нашего города императрица Екатерина II
настойчиво повторяла: «Где уезд (район - авт.), там город!»
В контексте этой проблемы встает вопрос: достаточно ли в
России городов? Ведь города притягивают села словно магнит.
Они подобны ядрам в живой биологической клетке. И потому
граница района определяется количеством сел нуждающихся в
современных услугах (финансовых и экономических,
образовательных и медицинских), предоставляемых городом. Без
них сельский район как административная и культурная целина.
Эгоизм городов приводит к тому, что они «закрываются» от сел
как крепости.
Например, в Республике Крым 17 городов. Но только два из них
являются в 14-ти районах административными и культурными
центрами.
Реально недостаточно городов и в Севастополе. В соответствии
с назревшей необходимостью внесения изменений в
административное деление Севастополя, одних сельских районов
должно быть три. Но в «запасе» для них только два города:
Инкерман и Балаклава. При этом наш «вечный город» (признано,
что Балаклаве 2500 лет), на настоящее время статуса города
не имеет. Но вопрос правительством Севастополя даже не
ставится!
Принцип формирования государственной («большой и сильной»)
власти – территориальный. Поэтому леса и поля, горы и реки
являются объектами государевой заботы. Муниципальная же
власть – власть локальная (потому «малая и слабая»). В силу
этого принцип её формирования – поселенческий: объектами
местного самоуправления могут быть только места проживания
людей. На больше нас не хватит (ни объективно, ни
субъективно)!
Город федерального значения или просто город
Местное самоуправление в Севастополе в значительной степени
зависит от административного деления и государственного
управления В настоящее время оно фактически лишено
полномочий, бюджета и собственности. Одновременно система
государственного управления в нашем городе деформирована. В
соответствии с нынешним региональным законодательством
государственная власть ушла из районов, а местное
самоуправление – из микрорайонов. Исчезли районные
администрации, а сами районы, будучи
административно-территориальными единицами, стали
отождествляться с муниципальными образованиями, в которых
должны формироваться не органы государственной власти, а
органы местного самоуправления. Правительство Севастополя,
будучи распорядительным органом власти, отказалось от своих
исполнительных органов в районах, подотчётных и
подконтрольных ей и оказалось обречено управлять, как это ни
парадоксально, самим собой. Больше некем. Но одноуровневой
конструкцией может быть только местное самоуправление. В
свою очередь отсутствие иерархичности в построении
исполнительной власти государства чревато разрушением
системы государственного управления. При том, что
Севастополь площадью в 1 тыс. км. кв. заселён не более чем
на 12%. Это означает, что наш город представляет собой
регион (тем более он был в свое время уездом, округом и
районом). И такая «структура» естественна для города –
морской крепости. Свои двести сорок из двухсот пятидесяти
дней обороны в Великую Отечественную войну севастопольцы
вели на не заселенной территории. Северная сторона города
была настоящим русским полем боя, усеянным не домами, а
артиллерийскими батареями. Для того, чтобы сохранить свои
границы в мирное время и статус города республиканского
значения (основной административно-территориальной единицы в
составе Украины), Севастополь до 2014 года законодательно
«конструировался» депутатами городского Совета как область.
И эта особенность стала основанием для предоставления
Севастополю статуса города федерального значения и право
быть субъектом Российской Федерации.
Тем не менее нынешняя региональная власть фактически
«отказала» Севастополю в статусе города федерального
значения. Отождествлены «Большой» и «Малый» Севастополь:
Севастополь как город федерального значения, субъект
Российской Федерации с множеством населенных пунктов
(городов, поселков и сел), рассеянных на значительной
территории и Севастополь, как один из этих населенных
пунктов со сплошной городской застройкой и статусом
административного центра нового субъекта России. Наш город
фактически стал городом республиканского подчинения (подобно
городу Бахчисараю), разве что пока не введен в состав
Республики Крым. Одновременно ГФЗ Севастополь утратил свою
«географию шахматной доски» – все его 64 населенных пункта
(села, поселки и города) де-юре упразднены, а сельские
муниципальные округа признаны внутригородскими
образованиями. В результате административно-территориальное
деление и муниципальное устройство города перестали иметь
какое-либо значение, а губернатор Севастополя сам обречён
превратиться в руководителя одного большого муниципалитета,
то есть стать мэром.
Как известно, наука управления перекочевала в
государственную гражданскую, а затем и муниципальную жизнь
из ратной воинской жизни с ее стратегией и тактикой. Подобно
тому, как родиной местного самоуправления является город,
таким же образом наука управления родом из армии. Поэтому
уместно вспомнить слова выдающегося отечественного
полководца Георгия Жукова, утверждавшего, что в армии только
два командира. Это генерал, который руководит командирами
частей и соединений и сержант, командующий солдатами в
окопе. И трудно сказать кто из них главнее. Каждый решает
свои задачи в соответствии со своими знаниями и умениями. И
им не заменить друг друга. Разве только в качестве примера в
экстремальной обстановке. В Севастополе же губернатор
(генерал) вовсю командует муниципальными «сержантами».
Возникло даже мнение, что каждый новый руководитель,
назначаемый на должность главы нашего города, будет
стремиться реализовать ту схему управления, которая
характерна для региона, из которого он прибыл. Но
Севастополь не Новороссийск и не Ижевск. Ибо любой город
по-своему уникален. Да и к тому же с муниципальной точки
зрения «что ни город, то норов, что ни село, то традиция,
что ни деревня, то обычай»! Чтобы изменить сложившуюся
ситуацию, нынешней исполнительной власти, укомплектованной
руководителями «второго эшелона»,
необходимо решить
следующие первоочередные задачи:
- отделить должность Губернатора от должности председателя
Правительства Севастополя, а Правительство города – от
советов муниципалитетов;
- восстановить исполнительную государственную власть в
районах;
- устранить дефекты в административно-территориальном
делении;
- создать муниципальное устройство в соответствии с его
географическими, историческими и социальными особенностями.
Тогда о местном самоуправлении в Севастополе можно будет
говорить как о реальном явлении.
Владимир Ильич Чекмезов
В течение пяти созывов (1994-2014 годы) избирался депутатом
Севастопольского городского Совета. В период с1998 года по
2011 год замещал должности заместителя директора Института
экономики и права, проректора Морского института, ректора
Социально-экономического института в Севастополе. Профессор
Международной кадровой Академии, член Крымской Академии
наук.
С 2003 года является членом Союза журналистов России. В 2006
году, в качестве соавтора, участвовал в написании книги
«Крым – Севастополь – Россия. История. Геополитика. Будущее»
о российском статусе Севастополя. Эта книга вышла в Москве
двумя изданиями, но в Севастополе была запрещена. Часть ее
тиража сохранилась в одной из российских воинских частей.
В 2016 году вышла его собственная книга под названием
«Муниципальная реформа: быть или не быть?» В ней собраны
материалы, опубликованные в официальной газете города
«Севастопольские известия», главным редактором которой он
являлся до 2016 года. В монографии изложен опыт организации
местного самоуправления в Севастополе, дан анализ его
нынешнего состояния и сформулированы предложения по
реформированию. В ней также освещены события «Русской весны»
в Севастополе.
Книга удостоена Диплома Одиннадцатого Всероссийского
конкурса публикаций о проблемах местного самоуправления
«Власть народная». В настоящее время Владимир Чекмезов
является научным руководителем Центра муниципальной
подготовки Института экономики и права.
Последнее обновление: среда, 17 апреля 2024, 00:35
