В последнее время в России начался новый этап административной
реформы. Все усилия реформаторов направлены на повышение качества
госуправления.
Идея реформы
На этот раз идея реформы состоит в формировании системы
управления проектной деятельностью через формирование
проектных офисов на федеральном уровне, уровне субъектов
Федерации и на муниципальном уровне управления . Утвержден
план первоочередных мероприятий по организации проектной
деятельности в Правительстве Российской Федерации на 2016 и
2017 годы.
Однако прежде чем оценивать перспективы проводимых
преобразований, необходимо вспомнить историю
административной реформы в России, разобраться, что и почему
в ней не удалось, и по возможности, учесть ее опыт.
От государства всеобщего благосостояния к эффективному
государству
За последние несколько десятков лет большинство из
существующих ныне государств трансформировались и
декларировались как социально-ориентированные. На Западе это
явление получило название «государства всеобщего
благосостояния» (welfare state).
На волне экономического роста XIX-XX вв. государства
действительно имели экономические возможности
последовательно повышать уровень жизни своего населения.
Осуществлялось это путем принятия всевозможных социальных
программ, развития территорий, включения все большего
количества населения в экономику и т.п. В обмен от населения
требовалась политическая лояльность.
Идеологи внушили людям, что государство всегда будет о них
заботиться, и что они даже вправе требовать от государства
решения своих проблем. И до тех пор, пока особых проблем в
экономике не было, а шел экономический рост, так оно и было.
С наступлением кризиса 1970-х гг. ситуация изменилась. Стало
понятно, что государство устроено таким образом, что оно
способно только реагировать на ситуацию в экономике, да и то
с запозданием, а не занимать проактивную позицию.
Чтобы переформатировать структуру государства под решение
современных задач и сделать государственную машину более
эффективной в странах Запада начались административные
реформы.
После развала СССР и во многом с ориентацией на Запад
реформа государственного управления была начата и в России.
Идеологические задачи административной реформы
Бурно начавшись в начале 2000-х гг., административная
реформа в России вяло идет до сих пор. Однако о ней давно
уже не говорят и не пишут. Разве что в рефератах студентов
вузов. О ней уже и не принято говорить: радикально начавшись
и ворвавшись в информационное и политическое пространство,
спустя всего несколько лет она так же внезапно из
политической повестки исчезла. Административная реформа в
России – как во многом и на Западе – провалилась.
Значительную роль в этом сыграли внешнеэкономическая
конъюнктура, несовершенство законодательства,
непродуманность, размытость целей реформы и ее идеологии. Но
прежде всего крах реформы был предопределен недостатком
политической воли и сопротивлением бюрократической иерархии,
вернее объективно присущими ей свойствами.
Тема борьбы с бюрократией, а также история попыток
функционально отделить «бюрократов» от «политиков» в рамках
административных реформ, Запада и России – это тема
отдельного большого разговора. Сегодня речь не о ней.
Сама идея административной реформы была гораздо шире. Она
была призвана преобразовать бюрократический аппарат и
снизить бюджетные расходы на его содержание, одновременно
повысив качество работы госслужащих, наработать принципы
бюрократической этики и морали, достичь большей открытости в
сфере механизмов принятия решений, убрать избыточное
госрегулирование, исключить дублирование функций и
полномочий органов исполнительной власти и т.п.
При этом многообразии задач основное внимание –
функциональному разделению органов системы государственного
управления, потому как именно нечеткое понимание (часто
непонимание) принципа функционального разделения видов
деятельности в системе государственного управления во многом
и предопределило крах реформы и откат государственного
аппарата к исходному состоянию.
Аврально-опытное, рутинное и проектное управление
Одним из важнейших открытий неокономики является выделение
трех основных видов управленческой деятельности:
аврально-опытной, рутинной и проектной. Здесь необходимо
подчеркнуть, что несмотря на несовершенство выбранных
терминов (новый язык создавать всегда трудно, особенно если
есть желание, чтобы тебя поняли), суть этих видов
деятельности понять легко.
«Тушение пожара». Аврально-опытную деятельность (сокращённо
– АОД) можно охарактеризовать как реактивную деятельность,
ориентированную на индивидуальный, пришедший извне запрос, в
результате обработки которого у исполнителей появляется опыт
решения подобных задач. Когда говорят про ручное управление,
«тушение пожаров» – говорят именно про АОД.
«Рутина». Рутинная деятельность осуществляется в
соответствии с четко и однозначно определенными должностными
обязанностями, состоит из отдельных операций, которые
являются нормируемыми по времени и другим количественным
характеристикам, поддается формализованному контролю.
Создание нового. Под проектной деятельностью понимается
деятельность, направленная на создание новой или
совершенствование существующей рутины.
При этом подразумевается, что для каждого вида деятельности
в системе управления существует своя позиция. Она должна
быть четко выделена и обособлена для лучшего контроля над
функционированием всей системы.
Все три вида деятельности так или иначе присутствуют в нашей
жизни естественным образом.
Аврально-опытная деятельность, по сути дела, является
инстинктивной, и именно она приводит к формированию
иерархических систем в том виде, в котором мы к ним привыкли
– государственная система и система управления коммерческими
компаниями здесь самые яркие образцы.
Рутинная деятельность также нам привычна. Она возникла в
процессе технологического разделения труда, привела к
выделению простых, повторяющихся и нормируемых операций.
Проектная деятельность в управлении также существовала
всегда, особенно на этапах становления или преобразования
систем управления. Однако, как правило, она носила
интуитивный характер, и как отдельный, осознанный, вид
деятельности никогда не выделялась.
Исходя из этого, в управленческих структурах никогда
осознанным образом не возникало регулярной позиции
проектировщика. И хотя такие люди – проектировщики рутинной
деятельности – так или иначе появлялись, но когда система
ими создана (или реформирована) и функционирует, они
выбрасывались за ненадобностью, а сама система рано или
поздно скатывалась в режим аврально-опытной деятельности.
В управлении государством (как, впрочем, и в управлении
бизнесом) как сложно организованной социальной машиной, в
которую постоянно поступает множество разнообразных
запросов, преобладает аврально-опытная деятельность. И хотя
какое-то количество АОДа просто неизбежно и в краткосрочном
плане может быть полезно, в долгосрочной перспективе АОД
оказывает разрушительное влияние на систему управления. В
предельном случае речь идет о том, что сегодня называется
«ручным управлением», когда без личного решения или
вмешательства ключевого лица не может быть сделано
практически ничего.
Курс на «новый менеджеризм»
С появлением и развитием идеологии социального государства,
объем задач перед ним постоянно рос. В связи с этим
возрастали уровень бюджетных расходов и уровень
государственного долга. Но вместе с увеличением нагрузки на
государство, рос и уровень аврально-опытной деятельности,
что привело к снижению его эффективности. Начались разговоры
о тотальной неэффективности государства и необходимости его
реформирования.
На Западе этот процесс шел в 1970-е годы.
Реформа осуществлялась на основе концепции так называемого
«нового менеджеризма» (развитии сети получастных
организаций, которые выполняют на коммерческих, конкурсных
началах ряд функций государственных органов), а также новых
подходах к структурированию деятельности бюрократического
аппарата. Реформа началась в Новой Зеландии (как в стране с
очень высоким уровнем социальных расходов), затем перешла в
Англию, США, и другие страны Запада.
В английском варианте реформы важнейшим нововведением стало
разделение государственного аппарата на три уровня:
- 1. центры принятия политических решений, занятые разработкой
стратегий,
- 2. исполнительные департаменты, принимающие
решения о вариантах реализации этих стратегий (при этом
исполнительные структуры переводятся на договорные отношения
с центрами принятия политических решений, то есть им
предоставляется полуавтономный статус вплоть до возможности
их приватизации),
- 3. частные и полунеправительственные компании-подрядчики,
нанимаемые по контракту для выполнения конкретных работ в
рамках разработанных на предыдущих уровнях проектов.
Таким образом, итогом реформы должно было стать создание
«трехэтажной» системы госслужбы, в которой «первый этаж»
стал бы заказчиком работ для остальных. Предполагалось, что
система в целом должна была стать более сложной –
неиерархической и полурыночной.
Идея административной реформы на Западе состояла в том, что
государство может и должно быть устроено как большая
корпорация, действующая в рыночной среде.
Административная реформа в России: идея трехчастной системы
исполнительной власти
Административная реформа в России является типичным образцом
копирования чужой практики, при неимении и непонимании
теории. Реформа являлась не столько осознанной и назревшей
необходимостью, сколько следованием западной моде и желанием
поскорее вступить в клуб развитых стран. Так, в странах
Запада реформа обсуждается и идет десятилетиями, а
российские реформаторы хотели все успеть за несколько лет.
Российская административная реформа периодизируется
по-разному, и её начало можно отнести к 1990-м гг., когда
потребовался переход от советского устройства к новому.
Однако первые проекты реформы появились лишь в конце 90-х
гг. Ряд идей был отражен в президентском Послании 1997 г.
В марте 1998 г. был подготовлен проект Концепции
административной реформы, однако на совещании по его
обсуждению в Администрации Президента было принято решение
отложить его реализацию до 2000 г. – до новых выборов.
Но и после выборов новые власти в качестве приоритета
выбрали курс на укрепление вертикали власти, образование
федеральных округов и введение института полномочных
представителей и т.п.
2003–2005 гг. с формальной точки зрения можно назвать самым
радикальным этапом административных преобразований. Особо
следует подчеркнуть, что президент Владимир Путин поставил
проведение административной реформы наряду с удвоением ВВП в
число приоритетов в своей предвыборной кампании по избранию
на второй срок.
Ключевым заимствованием российской административной реформы
является рассмотренная выше английская идея трехчастной
системы исполнительной власти.
В соответствии с Указом Президента от 09.03.2004 №314 «О
системе и структуре федеральных органов исполнительной
власти» в систему органов исполнительной власти включены
федеральные министерства, федеральные службы и федеральные
агентства. Функции между ними предполагалось разделить
следующим образом:
- министерства осуществляют функции по выработке
государственной политики и нормативно-правовому
регулированию, а также осуществляют координацию и контроль
деятельности федеральных агентств и служб;
- службы осуществляют функции по контролю и надзору в
установленной сфере деятельности;
- агентства осуществляют функции по оказанию государственных
услуг, по управлению государственным имуществом.
Эта система задумывалась не как иерархическая, а как
основанная на равноправном и полуавтономном взаимодействии
равнопоставленных государственных органов. Так же новая
структура должна была стать более четкой и эффективной в
смысле распределения полномочий.
Этим же Указом №314 была утверждена новая система и
структура органов исполнительной власти, установлено число
заместителей министра, уменьшено число департаментов в
министерствах, в целом сокращено количество чиновников,
ведомствам предписывалось составить Положения с взятыми на
себя полномочиями.
Причины отката
Однако практически сразу же после этих радикальных изменений
в государственной системе начался откат назад.
Проектной деятельностью должны были заниматься министерства
- а именно - создавать качественно продуманные
нормативно-правовые акты. Эта работа требует отстраненной
позиции проектировщика. Система же государственной службы
эту позицию игнорирует, и стремится ее уничтожить. В
традиционно иерархически устроенной бюрократической системе
преобладает мнение (скорее даже ощущение), что проектировщик
должен быть встроен в иерархию. А будучи встроенным в
иерархию, он сразу же начинает руководствоваться ее законами
и внутренними правилами, достаточно хорошо изученными и
описанными. Один из важнейших принципов ее функционирования
состоит в том, что именно место определяет человека. А
поскольку иерархия сама по себе нацелена на АОД, то не имеет
значения, на каком именно месте находится человек: он все
равно рано или поздно начнет заниматься АОДом, и продвинется
по бюрократической лестнице, если лучше всех себя в такой
деятельности проявит.
В российских министерствах не существовало других способов
работы, кроме как в рамках старой иерархии. Кроме того,
продумать и рутинизировать весь процесс работы
государственной машины было невозможно, уровень
аврально-опытной деятельности должен был быть уменьшен
постепенно. И именно здесь было необходимо наличие сильной
политической воли, чтобы реформу продолжать. Однако в этом
уже не было большой необходимости: выборы были выиграны,
бюджетных денег на все хватало, кроме того, начался процесс
конфронтации с Западом.
Поэтому министерства постепенно продолжили заниматься
аврально-опытной деятельностью, раздувая штаты. А поскольку
вся оперативная деятельность, включая управление имуществом,
право предоставления государственных услуг и получение на
это денежных средств, была передана в ведение агентств и
служб, то министерства постепенно начали добиваться
перераспределения полномочий обратно.
Уже в 2007 году (к концу второго президентского срока В.
Путина) была принципиальным образом нарушена задуманная
структура органов исполнительной власти путем введения двух
комитетов: по делам молодежи и рыболовству. А в 2008 году,
сразу после избрания на пост Президента Дмитрия Медведева,
было проведено максимальное число изменений в существовавшей
структуре: в частности, упразднен ряд агентств, а их
полномочия переданы профильным министерствам. Фактически,
всего за четыре года административная реформа откатилась
назад, и была зафиксирована сложившаяся на тот момент
структура органов исполнительной власти. Эта структура
продолжает постепенно деградировать под воздействием все
увеличивающегося уровня АОДа - уровня «тушения пожаров».
Одним из важнейших показателей процесса такой деградации с
точки зрения государственного управления является резкое
снижение качества законотворческой деятельности: постоянное
внесение поправок в действующее законодательство, потеря
идеи и духа некоторых законов и программ, путаница в
законодательстве, часто апелляция не к букве закона, а к
«здравому смыслу» исполнителей.
А именно нормативно-правовые акты и должны описывать
управленческие рутины.
Новый виток административной реформы
С 2007 года о реформе, казалось бы, все забыли: сначала
необходимо было бороться с кризисом, потом были новые
президентские и думские выборы. И только резкое падение цен
на нефть в 2014 году, разговоры о необходимости трат
Резервного фонда, реформе пенсионной системы, управленческий
хаос, бюджетный кризис и в целом возникшее понимании того,
что государство в скором времени будет неспособно в полном
объеме выполнять социальные обязательства, вновь заставило
задуматься о повышении эффективности управления и поднять
тему административной реформы, но уже в абсолютно ином виде.
Снова идет большой электоральный цикл, и снова нужна
позитивная экономическая повестка и политическая воля.
История повторяется спустя почти 15 лет.
Обсуждение новой административной реформы запустил президент
Сбербанка Герман Греф.
По его замыслу, целью реформы системы госуправления являлся
переход от ручного управления к проектной работе через центр
управления реформами и реализации ключевых проектов.
Предполагалось, что это будет комиссия, которую возглавит
президент, его заместителем будет премьер, а курировать
будет один из вице-премьеров.
Основными функциями центра предполагались повышение
эффективности министерств по 5–7 основным KPI и
координирование небольшого числа приоритетных проектов.
Затем идея создания центра реформ превратилась в идею
создания Проектного офиса при Правительстве с задачами
внедрения проектных подходов в работе самих министерств, а
также ведения ряда межведомственных крупных проектов
(например, связананных с реализацией «майских указов»:
развитие моногородов, поддержка экспорта, развитие малого и
среднего предпринимательства), их мониторинга и поддержки.
На данный момент в этом направлении издан Указ Президента
России от 30 июня 2016 года №306 «О Совете при Президенте
Российской Федерации по стратегическому развитию и
приоритетным проектам», принято Положение «Об организации
проектной деятельности в Правительстве Российской
Федерации», а также утвержден план первоочередных
мероприятий по организации проектной деятельности в
Правительстве Российской Федерации на 2016 и 2017 годы.
Эти документы устанавливают порядок организации проектной
деятельности, который определяет организационную структуру
системы управления проектной деятельностью, этапы
инициирования, подготовки, реализации, мониторинга и
завершения приоритетных проектов (программ). Органам
государственной власти субъектов Федерации рекомендовано
организовать проектную деятельность на региональном уровне.
Проектные офисы также создаются и в муниципальных
образованиях. При этом функции федерального проектного офиса
осуществляет Департамент проектной деятельности
Правительства Российской Федерации.
Реформа проводится под «патронажем» президента. Политически
это верно. Однако возникает фундаментальное противоречие:
ведь если основной целью реформы является устранение ручного
управления деятельностью правительства через поручения
президента, то почему председателем Совета является
президент, а его заместителем премьер-министр. Получается,
что методологически этот подход является тупиковым.
Есть некоторые вопросы и к функционированию системы
проектного управления.
Под «проектом» понимается комплекс взаимосвязанных
мероприятий, направленных на достижение уникальных
результатов в условиях временных и ресурсных ограничений. А
под «проектной деятельностью» понимается деятельность,
связанная с инициированием, подготовкой, реализацией и
завершением проектов (программ).
По сути это означает управление по приоритетам, когда
основные силы и ресурсы бросаются на решение приоритетной
задачи. Следовательно, ключевым вопросом является проведение
разграничения между обеспечением текущего управления
органами исполнительной власти и управлением приоритетными
проектами. Не очень ясны рамки взаимодействия с уже
выстроенной вертикалью власти и в том, что касается
распределения полномочий и ответственности, а также
дальнейших бюджетных взаимоотношений. И таких вопросов
множество. В итоге, главным недостатком такой системы
является увеличение управленческого хаоса и аврально-опытной
деятельности в нашем ее понимании.
Что касается идеи «повышения эффективности министерств по
KPI», то по сравнению с предыдущей реформой, предполагавшей
глубокие и коренные преобразования, она выглядит довольно
слабо. У министерств разные задачи, полномочия, бюджет.
Кроме того, между министерствами всегда идет ведомственная
борьба (и вдобавок к этому еще бюрократическая борьба внутри
самих министерств), которая неизбежно повлияет на любые
количественные расклады.
То же касается оценки эффективности работы министерств в
новой системе и планирования. Предполагается, что
премьер-министр утверждает KPI для правительства в целом и
для каждого министра, оценивает их эффективность, утверждает
планы действий министерств. Опять же, методологически
получается, что министерства сами пишут планы, сами их
выполняют и сами оценивают. Что здесь нового и почему это
сработает?
Подводя итог, необходимо отметить, что разговоры о
неэффективной государственной системы и скорейшей
необходимости провести ее реформу, идут давно. Ситуация в
российской экономике заставляет думать о снижении расходов
на бюрократический аппарат и повышении эффективности
государственного и муниципального управления. В то же время
на муниципальном уровне проблемы эффективности управления и
бюджетных расходов стоят особенно остро. Поэтому
муниципальным образованиям придется вставать в авангарде
преобразований и внедрении новых инструментов управления.
Но прежде чем приступать к любого рода реформам, необходимо
сформировать их теоретические и методологические основы, а
также осознать и учесть предыдущий опыт. Административная
реформа должна быть основана не на косметических изменениях,
а на понимании принципов разделения функций и видов
деятельности органов исполнительной власти и внедрении
соответствующих позиций в административную систему.
Последнее обновление: вторник, 14 ноября 2023, 23:40
