Журнал Российская муниципальная практика

НАВЕРХ

Главная страница
  Последнее обновление: среда, 18 апреля 2018, 14:50
 
Новости МСУ
18.04.2018
Представители ФАС встретились с муниципалитетами-победителями премии «Бизнес-Успех»

18.04.2018
Агломерации - Форум в Красноярске

17.04.2018
Состоялось очередное заседание наблюдательного совета Фонда развития моногородов

12.04.2018
Жилищный вопрос

11.04.2018
Стратегическое планирование на муниципальном уровне

09.04.2018
В Ярославле 5 апреля 2018 г. состоялось очередное годовое отчетное общее Собрание Союза городов Центра и Северо-Запада России

09.04.2018
Новосибирск. Международный форум-выставка «Городские технологии»: умные светофоры и говорящие остановки

Контакты
Объединенная промышленная редакция

Журнал "Российская муниципальная практика"

Адрес:
119019, г. Москва, Новый Арбат, д.21, оф. 1711

Телефоны:
(495) 690-31-08
(495) 778-14-47
(495) 729-39-77
8 (903) 623-57-61

E-mail:
doc@promweekty.ru, tagen@bk.ru

Интернет: www.russmp.ru
О журнале
В настоящем возобновленном издании основной задачей журнала становится информационное обеспечение развития муниципалитетов через обмен передовым опытом ведения коммунального хозяйства, знакомство с новейшими предложениями, разработками, видами продукции и т.д., нацеленными на повышение качества жизни в городах и поселениях, повышение эффективности бюджетных расходов, снижение затрат и т.д..

 

Административная реформа в России: история и причина провала с позиций неокономики

В последнее время в России начался новый этап административной реформы. Все усилия реформаторов направлены на повышение качества госуправления.

Идея реформы
На этот раз идея реформы состоит в формировании системы управления проектной деятельностью через формирование проектных офисов на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и на муниципальном уровне управления . Утвержден план первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации на 2016 и 2017 годы.
Однако прежде чем оценивать перспективы проводимых преобразований, необходимо вспомнить историю административной реформы в России, разобраться, что и почему в ней не удалось, и по возможности, учесть ее опыт.

От государства всеобщего благосостояния к эффективному государству
За последние несколько десятков лет большинство из существующих ныне государств трансформировались и декларировались как социально-ориентированные. На Западе это явление получило название «государства всеобщего благосостояния» (welfare state).
На волне экономического роста XIX-XX вв. государства действительно имели экономические возможности последовательно повышать уровень жизни своего населения. Осуществлялось это путем принятия всевозможных социальных программ, развития территорий, включения все большего количества населения в экономику и т.п. В обмен от населения требовалась политическая лояльность.
Идеологи внушили людям, что государство всегда будет о них заботиться, и что они даже вправе требовать от государства решения своих проблем. И до тех пор, пока особых проблем в экономике не было, а шел экономический рост, так оно и было.
С наступлением кризиса 1970-х гг. ситуация изменилась. Стало понятно, что государство устроено таким образом, что оно способно только реагировать на ситуацию в экономике, да и то с запозданием, а не занимать проактивную позицию.
Чтобы переформатировать структуру государства под решение современных задач и сделать государственную машину более эффективной в странах Запада начались административные реформы.
После развала СССР и во многом с ориентацией на Запад реформа государственного управления была начата и в России.

Идеологические задачи административной реформы
Бурно начавшись в начале 2000-х гг., административная реформа в России вяло идет до сих пор. Однако о ней давно уже не говорят и не пишут. Разве что в рефератах студентов вузов. О ней уже и не принято говорить: радикально начавшись и ворвавшись в информационное и политическое пространство, спустя всего несколько лет она так же внезапно из политической повестки исчезла. Административная реформа в России – как во многом и на Западе – провалилась.
Значительную роль в этом сыграли внешнеэкономическая конъюнктура, несовершенство законодательства, непродуманность, размытость целей реформы и ее идеологии. Но прежде всего крах реформы был предопределен недостатком политической воли и сопротивлением бюрократической иерархии, вернее объективно присущими ей свойствами.
Тема борьбы с бюрократией, а также история попыток функционально отделить «бюрократов» от «политиков» в рамках административных реформ, Запада и России – это тема отдельного большого разговора. Сегодня речь не о ней.
Сама идея административной реформы была гораздо шире. Она была призвана преобразовать бюрократический аппарат и снизить бюджетные расходы на его содержание, одновременно повысив качество работы госслужащих, наработать принципы бюрократической этики и морали, достичь большей открытости в сфере механизмов принятия решений, убрать избыточное госрегулирование, исключить дублирование функций и полномочий органов исполнительной власти и т.п.

При этом многообразии задач основное внимание – функциональному разделению органов системы государственного управления, потому как именно нечеткое понимание (часто непонимание) принципа функционального разделения видов деятельности в системе государственного управления во многом и предопределило крах реформы и откат государственного аппарата к исходному состоянию.

Аврально-опытное, рутинное и проектное управление
Одним из важнейших открытий неокономики является выделение трех основных видов управленческой деятельности: аврально-опытной, рутинной и проектной. Здесь необходимо подчеркнуть, что несмотря на несовершенство выбранных терминов (новый язык создавать всегда трудно, особенно если есть желание, чтобы тебя поняли), суть этих видов деятельности понять легко.

«Тушение пожара». Аврально-опытную деятельность (сокращённо – АОД) можно охарактеризовать как реактивную деятельность, ориентированную на индивидуальный, пришедший извне запрос, в результате обработки которого у исполнителей появляется опыт решения подобных задач. Когда говорят про ручное управление, «тушение пожаров» – говорят именно про АОД.

«Рутина». Рутинная деятельность осуществляется в соответствии с четко и однозначно определенными должностными обязанностями, состоит из отдельных операций, которые являются нормируемыми по времени и другим количественным характеристикам, поддается формализованному контролю.

Создание нового. Под проектной деятельностью понимается деятельность, направленная на создание новой или совершенствование существующей рутины.
При этом подразумевается, что для каждого вида деятельности в системе управления существует своя позиция. Она должна быть четко выделена и обособлена для лучшего контроля над функционированием всей системы.

Все три вида деятельности так или иначе присутствуют в нашей жизни естественным образом.
Аврально-опытная деятельность, по сути дела, является инстинктивной, и именно она приводит к формированию иерархических систем в том виде, в котором мы к ним привыкли – государственная система и система управления коммерческими компаниями здесь самые яркие образцы.
Рутинная деятельность также нам привычна. Она возникла в процессе технологического разделения труда, привела к выделению простых, повторяющихся и нормируемых операций.
Проектная деятельность в управлении также существовала всегда, особенно на этапах становления или преобразования систем управления. Однако, как правило, она носила интуитивный характер, и как отдельный, осознанный, вид деятельности никогда не выделялась.
Исходя из этого, в управленческих структурах никогда осознанным образом не возникало регулярной позиции проектировщика. И хотя такие люди – проектировщики рутинной деятельности – так или иначе появлялись, но когда система ими создана (или реформирована) и функционирует, они выбрасывались за ненадобностью, а сама система рано или поздно скатывалась в режим аврально-опытной деятельности.
В управлении государством (как, впрочем, и в управлении бизнесом) как сложно организованной социальной машиной, в которую постоянно поступает множество разнообразных запросов, преобладает аврально-опытная деятельность. И хотя какое-то количество АОДа просто неизбежно и в краткосрочном плане может быть полезно, в долгосрочной перспективе АОД оказывает разрушительное влияние на систему управления. В предельном случае речь идет о том, что сегодня называется «ручным управлением», когда без личного решения или вмешательства ключевого лица не может быть сделано практически ничего.

Курс на «новый менеджеризм»
С появлением и развитием идеологии социального государства, объем задач перед ним постоянно рос. В связи с этим возрастали уровень бюджетных расходов и уровень государственного долга. Но вместе с увеличением нагрузки на государство, рос и уровень аврально-опытной деятельности, что привело к снижению его эффективности. Начались разговоры о тотальной неэффективности государства и необходимости его реформирования.
На Западе этот процесс шел в 1970-е годы.
Реформа осуществлялась на основе концепции так называемого «нового менеджеризма» (развитии сети получастных организаций, которые выполняют на коммерческих, конкурсных началах ряд функций государственных органов), а также новых подходах к структурированию деятельности бюрократического аппарата. Реформа началась в Новой Зеландии (как в стране с очень высоким уровнем социальных расходов), затем перешла в Англию, США, и другие страны Запада.

В английском варианте реформы важнейшим нововведением стало разделение государственного аппарата на три уровня:
  • 1. центры принятия политических решений, занятые разработкой стратегий,
  • 2. исполнительные департаменты, принимающие решения о вариантах реализации этих стратегий (при этом исполнительные структуры переводятся на договорные отношения с центрами принятия политических решений, то есть им предоставляется полуавтономный статус вплоть до возможности их приватизации),
  • 3. частные и полунеправительственные компании-подрядчики, нанимаемые по контракту для выполнения конкретных работ в рамках разработанных на предыдущих уровнях проектов.

Таким образом, итогом реформы должно было стать создание «трехэтажной» системы госслужбы, в которой «первый этаж» стал бы заказчиком работ для остальных. Предполагалось, что система в целом должна была стать более сложной – неиерархической и полурыночной.
Идея административной реформы на Западе состояла в том, что государство может и должно быть устроено как большая корпорация, действующая в рыночной среде.

Административная реформа в России: идея трехчастной системы исполнительной власти
Административная реформа в России является типичным образцом копирования чужой практики, при неимении и непонимании теории. Реформа являлась не столько осознанной и назревшей необходимостью, сколько следованием западной моде и желанием поскорее вступить в клуб развитых стран. Так, в странах Запада реформа обсуждается и идет десятилетиями, а российские реформаторы хотели все успеть за несколько лет.
Российская административная реформа периодизируется по-разному, и её начало можно отнести к 1990-м гг., когда потребовался переход от советского устройства к новому. Однако первые проекты реформы появились лишь в конце 90-х гг. Ряд идей был отражен в президентском Послании 1997 г.
В марте 1998 г. был подготовлен проект Концепции административной реформы, однако на совещании по его обсуждению в Администрации Президента было принято решение отложить его реализацию до 2000 г. – до новых выборов.
Но и после выборов новые власти в качестве приоритета выбрали курс на укрепление вертикали власти, образование федеральных округов и введение института полномочных представителей и т.п.
2003–2005 гг. с формальной точки зрения можно назвать самым радикальным этапом административных преобразований. Особо следует подчеркнуть, что президент Владимир Путин поставил проведение административной реформы наряду с удвоением ВВП в число приоритетов в своей предвыборной кампании по избранию на второй срок.
Ключевым заимствованием российской административной реформы является рассмотренная выше английская идея трехчастной системы исполнительной власти.

В соответствии с Указом Президента от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему органов исполнительной власти включены федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Функции между ними предполагалось разделить следующим образом:
  • министерства осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также осуществляют координацию и контроль деятельности федеральных агентств и служб;
  • службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности;
  • агентства осуществляют функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом.

Эта система задумывалась не как иерархическая, а как основанная на равноправном и полуавтономном взаимодействии равнопоставленных государственных органов. Так же новая структура должна была стать более четкой и эффективной в смысле распределения полномочий.
Этим же Указом №314 была утверждена новая система и структура органов исполнительной власти, установлено число заместителей министра, уменьшено число департаментов в министерствах, в целом сокращено количество чиновников, ведомствам предписывалось составить Положения с взятыми на себя полномочиями.

Причины отката
Однако практически сразу же после этих радикальных изменений в государственной системе начался откат назад.
Проектной деятельностью должны были заниматься министерства - а именно - создавать качественно продуманные нормативно-правовые акты. Эта работа требует отстраненной позиции проектировщика. Система же государственной службы эту позицию игнорирует, и стремится ее уничтожить. В традиционно иерархически устроенной бюрократической системе преобладает мнение (скорее даже ощущение), что проектировщик должен быть встроен в иерархию. А будучи встроенным в иерархию, он сразу же начинает руководствоваться ее законами и внутренними правилами, достаточно хорошо изученными и описанными. Один из важнейших принципов ее функционирования состоит в том, что именно место определяет человека. А поскольку иерархия сама по себе нацелена на АОД, то не имеет значения, на каком именно месте находится человек: он все равно рано или поздно начнет заниматься АОДом, и продвинется по бюрократической лестнице, если лучше всех себя в такой деятельности проявит.
В российских министерствах не существовало других способов работы, кроме как в рамках старой иерархии. Кроме того, продумать и рутинизировать весь процесс работы государственной машины было невозможно, уровень аврально-опытной деятельности должен был быть уменьшен постепенно. И именно здесь было необходимо наличие сильной политической воли, чтобы реформу продолжать. Однако в этом уже не было большой необходимости: выборы были выиграны, бюджетных денег на все хватало, кроме того, начался процесс конфронтации с Западом.
Поэтому министерства постепенно продолжили заниматься аврально-опытной деятельностью, раздувая штаты. А поскольку вся оперативная деятельность, включая управление имуществом, право предоставления государственных услуг и получение на это денежных средств, была передана в ведение агентств и служб, то министерства постепенно начали добиваться перераспределения полномочий обратно.
Уже в 2007 году (к концу второго президентского срока В. Путина) была принципиальным образом нарушена задуманная структура органов исполнительной власти путем введения двух комитетов: по делам молодежи и рыболовству. А в 2008 году, сразу после избрания на пост Президента Дмитрия Медведева, было проведено максимальное число изменений в существовавшей структуре: в частности, упразднен ряд агентств, а их полномочия переданы профильным министерствам. Фактически, всего за четыре года административная реформа откатилась назад, и была зафиксирована сложившаяся на тот момент структура органов исполнительной власти. Эта структура продолжает постепенно деградировать под воздействием все увеличивающегося уровня АОДа - уровня «тушения пожаров».
Одним из важнейших показателей процесса такой деградации с точки зрения государственного управления является резкое снижение качества законотворческой деятельности: постоянное внесение поправок в действующее законодательство, потеря идеи и духа некоторых законов и программ, путаница в законодательстве, часто апелляция не к букве закона, а к «здравому смыслу» исполнителей.
А именно нормативно-правовые акты и должны описывать управленческие рутины.

Новый виток административной реформы
С 2007 года о реформе, казалось бы, все забыли: сначала необходимо было бороться с кризисом, потом были новые президентские и думские выборы. И только резкое падение цен на нефть в 2014 году, разговоры о необходимости трат Резервного фонда, реформе пенсионной системы, управленческий хаос, бюджетный кризис и в целом возникшее понимании того, что государство в скором времени будет неспособно в полном объеме выполнять социальные обязательства, вновь заставило задуматься о повышении эффективности управления и поднять тему административной реформы, но уже в абсолютно ином виде. Снова идет большой электоральный цикл, и снова нужна позитивная экономическая повестка и политическая воля. История повторяется спустя почти 15 лет.
Обсуждение новой административной реформы запустил президент Сбербанка Герман Греф.
По его замыслу, целью реформы системы госуправления являлся переход от ручного управления к проектной работе через центр управления реформами и реализации ключевых проектов. Предполагалось, что это будет комиссия, которую возглавит президент, его заместителем будет премьер, а курировать будет один из вице-премьеров.
Основными функциями центра предполагались повышение эффективности министерств по 5–7 основным KPI и координирование небольшого числа приоритетных проектов.
Затем идея создания центра реформ превратилась в идею создания Проектного офиса при Правительстве с задачами внедрения проектных подходов в работе самих министерств, а также ведения ряда межведомственных крупных проектов (например, связананных с реализацией «майских указов»: развитие моногородов, поддержка экспорта, развитие малого и среднего предпринимательства), их мониторинга и поддержки.
На данный момент в этом направлении издан Указ Президента России от 30 июня 2016 года №306 «О Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам», принято Положение «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации», а также утвержден план первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации на 2016 и 2017 годы.
Эти документы устанавливают порядок организации проектной деятельности, который определяет организационную структуру системы управления проектной деятельностью, этапы инициирования, подготовки, реализации, мониторинга и завершения приоритетных проектов (программ). Органам государственной власти субъектов Федерации рекомендовано организовать проектную деятельность на региональном уровне. Проектные офисы также создаются и в муниципальных образованиях. При этом функции федерального проектного офиса осуществляет Департамент проектной деятельности Правительства Российской Федерации.
Реформа проводится под «патронажем» президента. Политически это верно. Однако возникает фундаментальное противоречие: ведь если основной целью реформы является устранение ручного управления деятельностью правительства через поручения президента, то почему председателем Совета является президент, а его заместителем премьер-министр. Получается, что методологически этот подход является тупиковым.
Есть некоторые вопросы и к функционированию системы проектного управления.
Под «проектом» понимается комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений. А под «проектной деятельностью» понимается деятельность, связанная с инициированием, подготовкой, реализацией и завершением проектов (программ).
По сути это означает управление по приоритетам, когда основные силы и ресурсы бросаются на решение приоритетной задачи. Следовательно, ключевым вопросом является проведение разграничения между обеспечением текущего управления органами исполнительной власти и управлением приоритетными проектами. Не очень ясны рамки взаимодействия с уже выстроенной вертикалью власти и в том, что касается распределения полномочий и ответственности, а также дальнейших бюджетных взаимоотношений. И таких вопросов множество. В итоге, главным недостатком такой системы является увеличение управленческого хаоса и аврально-опытной деятельности в нашем ее понимании.
Что касается идеи «повышения эффективности министерств по KPI», то по сравнению с предыдущей реформой, предполагавшей глубокие и коренные преобразования, она выглядит довольно слабо. У министерств разные задачи, полномочия, бюджет. Кроме того, между министерствами всегда идет ведомственная борьба (и вдобавок к этому еще бюрократическая борьба внутри самих министерств), которая неизбежно повлияет на любые количественные расклады.
То же касается оценки эффективности работы министерств в новой системе и планирования. Предполагается, что премьер-министр утверждает KPI для правительства в целом и для каждого министра, оценивает их эффективность, утверждает планы действий министерств. Опять же, методологически получается, что министерства сами пишут планы, сами их выполняют и сами оценивают. Что здесь нового и почему это сработает?
Подводя итог, необходимо отметить, что разговоры о неэффективной государственной системы и скорейшей необходимости провести ее реформу, идут давно. Ситуация в российской экономике заставляет думать о снижении расходов на бюрократический аппарат и повышении эффективности государственного и муниципального управления. В то же время на муниципальном уровне проблемы эффективности управления и бюджетных расходов стоят особенно остро. Поэтому муниципальным образованиям придется вставать в авангарде преобразований и внедрении новых инструментов управления.
Но прежде чем приступать к любого рода реформам, необходимо сформировать их теоретические и методологические основы, а также осознать и учесть предыдущий опыт. Административная реформа должна быть основана не на косметических изменениях, а на понимании принципов разделения функций и видов деятельности органов исполнительной власти и внедрении соответствующих позиций в административную систему.
От редактора
От редактора"Журнал "Российская муниципальная практика" информирует об инициативах и достижениях действующих лиц муниципальной России, рассказывает о лучших муниципальных практиках, о новых технологиях, применяемых в коммунальном хозяйстве.
РМП предоставляет площадку для дискуссий по злободневным вопросам местного самоуправления, рассказывает о совершенствовании законодательства по МСУ, обо всех значимых событиях жизни в сфере местного самоуправления России.

Журнал «Российская муниципальная практика»
Спецпроект «Российская муниципальная практика»
Проекты РМП
Вестник
В каждом номере мы рассказываем о деятельности одной из значимых общественных организаций, объединяющих муниципалитеты.

Муниципальная карта России
В данном проекте дается муниципальный портрет региона.

Проект «Юбилейный»
Проект дает материалы по городам и районам, отмечающим свои юбилеи.

Наши партнеры
Анонсы
Новости МСУ От редактора О журнале Проекты РМП Контакты
Наши партнеры Архив номеров Карта сайта © 2009-2018 Российская муниципальная практика
Рейтинг@Mail.ru