Журнал Российская муниципальная практика

НАВЕРХ

Главная страница
  Последнее обновление: понедельник, 23 ноября 2020, 22:05
 
Новости МСУ

23.11.2020
Начат эксперимент по созданию единой платформы обратной связи с гражданами

20.11.2020
Орск стал первым городом, завершившим модернизацию ЖКХ по пилотной программе «60+»

20.11.2020
24 ноября 2020 г. пройдет заседание Совета по Арктике и Антарктике на тему «Актуальные вопросы обеспечения экологического благополучия населения в Арктической зоне РФ»

20.11.2020
Вопросы государственной политики Российской Федерации в области развития местного самоуправления на среднесрочный период

19.11.2020
1 декабря состоится онлайн-совещание Федерального экспертного совета по местному и общественному самоуправлению и местным сообществам при ОАТОС

13.11.2020
Новикомбанк: 10,5 млрд руб. чистой прибыли

11.11.2020
LIGNA.21 - новые даты - с 27 сентября по 1 октября 2021 года

4.11.2020
Sfitex-2020: Комплексная безопасность будущего, цифровизация, практикум для проектировщиков

31.10.2020
Реализация ФЦП «Вода России»

7.10.2020
Российские губернаторы будут увольнять мэров

7.10.2020
Всероссийский водный конгресс 2020 состоялся в Москве

7.10.2020
Заседание Совета по вопросам развития местного самоуправления при полномочном представителе Президента РФ

28.09.2020
Самые красивые деревни и городки: чем российская глубинка может привлечь туристов?

28.09.2020
Цифровая трансформация в муниципальном управлении. Проблемы и решения

27.09.2020
Формирование жилищной политики

24.09.2020
Антирекорд Челябинска уходит в прошлое

24.09.2020
Южноуральский марафон «Вода России»

23.09.2020
Чистая вода Южного Урала

20.09.2020
Сохранение уникальных водных объектов

16.09.2020
Новикомбанк выдал гарантии «Росэлектронике»

16.09.2020
Завершился IV Всероссийский конкурс проектов инициативного бюджетирования

16.09.2020
Муниципалитеты России получают доступ к «горизонтальным» кредитам

25.08.2020
Совет Федерации РФ. Профильный комитет рассмотрел разработанный Минстроем РФ поэтапный план действий по ликвидации ветхого и аварийного жилья с использованием механизма развития застроенной территории

25.08.2020
Ирина Генцлер позитивно оценила поправки в Жилищный кодекс, расширяющие полномочия председателей советов многоквартирных домов (МКД)

24.08.2020
Муниципалитеты смогут влиять на планировку своих территорий

23.08.2020
Итоги XIII Всероссийского конкурса «Лучшее муниципальное образование России в сфере управления общественными финансами»

18.08.2020
Столица Якутии - победитель всероссийского конкурса в сфере финансов

17.08.2020
Ассоциация «Города Урала»

4.08.2020
Окружной проект «Молодежная лига управленцев Югры»

19.06.2020
ПОЗДРАВЛЯЕМ СВЕТЛАНУ РАЗВОРОТНЕВУ!

16.06.2020
Рейтинг качества жизни в городах

16.06.2020
Виктор Кидяев: Развитие экологического туризма позволит поддержать местных жителей

11.06.2020
Дорогие друзья РМП! Редакция журнала получила поздравления от своих коллег, общественных организаций местного самоуправления, руководства муниципалитетов

10.06.2020
HANNOVER MESSE Digital Days - премьера нового двухдневного цифрового мероприятия пройдёт 14-15 июля 2020 г.

7.06.2020
Министерства финансов РФ разъяснили, по какому подразделу учитывать расходы на устройство обсерватора и санобработку улиц

3.06.2020
Размер премий конкурса лучших муниципальных практик увеличили в 20 раз

1.06.2020
Россияне смогут определять приоритеты финансирования на местном уровне

1.06.2020
Госдума о местном самоуправлении

30.05.2020
Составлен рейтинг восстановления городов

30.05.2020
СОСЕДИ В ЗАКОНЕ

29.05.2020
Форум «Армия» в августе 2020 года планируется

26.05.2020
О. Мельниченко: Мы подготовили предложения по экономической поддержке организаций жилищно-коммунального комплекса

20.05.2020
Ульяновская область. В регионе разработают стратегию местного самоуправления

18.05.2020
ЦИК разъяснил Закон о дистанционном голосовании

16.05.2020
Для сохранения стабильного водоснабжения

15.05.2020
Продлены сроки проведения общих собраний собственников МКД, ТСЖ и ЖКХ многоквартирных домов

14.05.2020
В регионах проходит региональный этап Всероссийского конкурса «Лучшая муниципальная практика»

13.05.2020
Лучшие практики по благоустройству

11.05.2020
Екатеринбург. Городской общественный транспорт назван лучшим в России

1.05.2020
Пригороды против городов. Как пандемия влияет на систему расселения?

Контакты
Объединенная промышленная редакция

Журнал "Российская муниципальная практика"

Адрес:
123557, г. Москва, ул. Малая Грузинская, 39, офис 310

Телефоны:
(495) 778-14-47
+ 7 901 578-14-47
+ 7 964 765 57 06

E-mail:
tagen@bk.ru
doc@promweekty.ru

Интернет: www.russmp.ru
О журнале
В настоящем возобновленном издании основной задачей журнала становится информационное обеспечение развития муниципалитетов через обмен передовым опытом ведения коммунального хозяйства, знакомство с новейшими предложениями, разработками, видами продукции и т.д., нацеленными на повышение качества жизни в городах и поселениях, повышение эффективности бюджетных расходов, снижение затрат и т.д..

 

Административная реформа в России: история и причина провала с позиций неокономики

В последнее время в России начался новый этап административной реформы. Все усилия реформаторов направлены на повышение качества госуправления.

Идея реформы
На этот раз идея реформы состоит в формировании системы управления проектной деятельностью через формирование проектных офисов на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и на муниципальном уровне управления . Утвержден план первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации на 2016 и 2017 годы.
Однако прежде чем оценивать перспективы проводимых преобразований, необходимо вспомнить историю административной реформы в России, разобраться, что и почему в ней не удалось, и по возможности, учесть ее опыт.

От государства всеобщего благосостояния к эффективному государству
За последние несколько десятков лет большинство из существующих ныне государств трансформировались и декларировались как социально-ориентированные. На Западе это явление получило название «государства всеобщего благосостояния» (welfare state).
На волне экономического роста XIX-XX вв. государства действительно имели экономические возможности последовательно повышать уровень жизни своего населения. Осуществлялось это путем принятия всевозможных социальных программ, развития территорий, включения все большего количества населения в экономику и т.п. В обмен от населения требовалась политическая лояльность.
Идеологи внушили людям, что государство всегда будет о них заботиться, и что они даже вправе требовать от государства решения своих проблем. И до тех пор, пока особых проблем в экономике не было, а шел экономический рост, так оно и было.
С наступлением кризиса 1970-х гг. ситуация изменилась. Стало понятно, что государство устроено таким образом, что оно способно только реагировать на ситуацию в экономике, да и то с запозданием, а не занимать проактивную позицию.
Чтобы переформатировать структуру государства под решение современных задач и сделать государственную машину более эффективной в странах Запада начались административные реформы.
После развала СССР и во многом с ориентацией на Запад реформа государственного управления была начата и в России.

Идеологические задачи административной реформы
Бурно начавшись в начале 2000-х гг., административная реформа в России вяло идет до сих пор. Однако о ней давно уже не говорят и не пишут. Разве что в рефератах студентов вузов. О ней уже и не принято говорить: радикально начавшись и ворвавшись в информационное и политическое пространство, спустя всего несколько лет она так же внезапно из политической повестки исчезла. Административная реформа в России – как во многом и на Западе – провалилась.
Значительную роль в этом сыграли внешнеэкономическая конъюнктура, несовершенство законодательства, непродуманность, размытость целей реформы и ее идеологии. Но прежде всего крах реформы был предопределен недостатком политической воли и сопротивлением бюрократической иерархии, вернее объективно присущими ей свойствами.
Тема борьбы с бюрократией, а также история попыток функционально отделить «бюрократов» от «политиков» в рамках административных реформ, Запада и России – это тема отдельного большого разговора. Сегодня речь не о ней.
Сама идея административной реформы была гораздо шире. Она была призвана преобразовать бюрократический аппарат и снизить бюджетные расходы на его содержание, одновременно повысив качество работы госслужащих, наработать принципы бюрократической этики и морали, достичь большей открытости в сфере механизмов принятия решений, убрать избыточное госрегулирование, исключить дублирование функций и полномочий органов исполнительной власти и т.п.

При этом многообразии задач основное внимание – функциональному разделению органов системы государственного управления, потому как именно нечеткое понимание (часто непонимание) принципа функционального разделения видов деятельности в системе государственного управления во многом и предопределило крах реформы и откат государственного аппарата к исходному состоянию.

Аврально-опытное, рутинное и проектное управление
Одним из важнейших открытий неокономики является выделение трех основных видов управленческой деятельности: аврально-опытной, рутинной и проектной. Здесь необходимо подчеркнуть, что несмотря на несовершенство выбранных терминов (новый язык создавать всегда трудно, особенно если есть желание, чтобы тебя поняли), суть этих видов деятельности понять легко.

«Тушение пожара». Аврально-опытную деятельность (сокращённо – АОД) можно охарактеризовать как реактивную деятельность, ориентированную на индивидуальный, пришедший извне запрос, в результате обработки которого у исполнителей появляется опыт решения подобных задач. Когда говорят про ручное управление, «тушение пожаров» – говорят именно про АОД.

«Рутина». Рутинная деятельность осуществляется в соответствии с четко и однозначно определенными должностными обязанностями, состоит из отдельных операций, которые являются нормируемыми по времени и другим количественным характеристикам, поддается формализованному контролю.

Создание нового. Под проектной деятельностью понимается деятельность, направленная на создание новой или совершенствование существующей рутины.
При этом подразумевается, что для каждого вида деятельности в системе управления существует своя позиция. Она должна быть четко выделена и обособлена для лучшего контроля над функционированием всей системы.

Все три вида деятельности так или иначе присутствуют в нашей жизни естественным образом.
Аврально-опытная деятельность, по сути дела, является инстинктивной, и именно она приводит к формированию иерархических систем в том виде, в котором мы к ним привыкли – государственная система и система управления коммерческими компаниями здесь самые яркие образцы.
Рутинная деятельность также нам привычна. Она возникла в процессе технологического разделения труда, привела к выделению простых, повторяющихся и нормируемых операций.
Проектная деятельность в управлении также существовала всегда, особенно на этапах становления или преобразования систем управления. Однако, как правило, она носила интуитивный характер, и как отдельный, осознанный, вид деятельности никогда не выделялась.
Исходя из этого, в управленческих структурах никогда осознанным образом не возникало регулярной позиции проектировщика. И хотя такие люди – проектировщики рутинной деятельности – так или иначе появлялись, но когда система ими создана (или реформирована) и функционирует, они выбрасывались за ненадобностью, а сама система рано или поздно скатывалась в режим аврально-опытной деятельности.
В управлении государством (как, впрочем, и в управлении бизнесом) как сложно организованной социальной машиной, в которую постоянно поступает множество разнообразных запросов, преобладает аврально-опытная деятельность. И хотя какое-то количество АОДа просто неизбежно и в краткосрочном плане может быть полезно, в долгосрочной перспективе АОД оказывает разрушительное влияние на систему управления. В предельном случае речь идет о том, что сегодня называется «ручным управлением», когда без личного решения или вмешательства ключевого лица не может быть сделано практически ничего.

Курс на «новый менеджеризм»
С появлением и развитием идеологии социального государства, объем задач перед ним постоянно рос. В связи с этим возрастали уровень бюджетных расходов и уровень государственного долга. Но вместе с увеличением нагрузки на государство, рос и уровень аврально-опытной деятельности, что привело к снижению его эффективности. Начались разговоры о тотальной неэффективности государства и необходимости его реформирования.
На Западе этот процесс шел в 1970-е годы.
Реформа осуществлялась на основе концепции так называемого «нового менеджеризма» (развитии сети получастных организаций, которые выполняют на коммерческих, конкурсных началах ряд функций государственных органов), а также новых подходах к структурированию деятельности бюрократического аппарата. Реформа началась в Новой Зеландии (как в стране с очень высоким уровнем социальных расходов), затем перешла в Англию, США, и другие страны Запада.

В английском варианте реформы важнейшим нововведением стало разделение государственного аппарата на три уровня:
  • 1. центры принятия политических решений, занятые разработкой стратегий,
  • 2. исполнительные департаменты, принимающие решения о вариантах реализации этих стратегий (при этом исполнительные структуры переводятся на договорные отношения с центрами принятия политических решений, то есть им предоставляется полуавтономный статус вплоть до возможности их приватизации),
  • 3. частные и полунеправительственные компании-подрядчики, нанимаемые по контракту для выполнения конкретных работ в рамках разработанных на предыдущих уровнях проектов.

Таким образом, итогом реформы должно было стать создание «трехэтажной» системы госслужбы, в которой «первый этаж» стал бы заказчиком работ для остальных. Предполагалось, что система в целом должна была стать более сложной – неиерархической и полурыночной.
Идея административной реформы на Западе состояла в том, что государство может и должно быть устроено как большая корпорация, действующая в рыночной среде.

Административная реформа в России: идея трехчастной системы исполнительной власти
Административная реформа в России является типичным образцом копирования чужой практики, при неимении и непонимании теории. Реформа являлась не столько осознанной и назревшей необходимостью, сколько следованием западной моде и желанием поскорее вступить в клуб развитых стран. Так, в странах Запада реформа обсуждается и идет десятилетиями, а российские реформаторы хотели все успеть за несколько лет.
Российская административная реформа периодизируется по-разному, и её начало можно отнести к 1990-м гг., когда потребовался переход от советского устройства к новому. Однако первые проекты реформы появились лишь в конце 90-х гг. Ряд идей был отражен в президентском Послании 1997 г.
В марте 1998 г. был подготовлен проект Концепции административной реформы, однако на совещании по его обсуждению в Администрации Президента было принято решение отложить его реализацию до 2000 г. – до новых выборов.
Но и после выборов новые власти в качестве приоритета выбрали курс на укрепление вертикали власти, образование федеральных округов и введение института полномочных представителей и т.п.
2003–2005 гг. с формальной точки зрения можно назвать самым радикальным этапом административных преобразований. Особо следует подчеркнуть, что президент Владимир Путин поставил проведение административной реформы наряду с удвоением ВВП в число приоритетов в своей предвыборной кампании по избранию на второй срок.
Ключевым заимствованием российской административной реформы является рассмотренная выше английская идея трехчастной системы исполнительной власти.

В соответствии с Указом Президента от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему органов исполнительной власти включены федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Функции между ними предполагалось разделить следующим образом:
  • министерства осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также осуществляют координацию и контроль деятельности федеральных агентств и служб;
  • службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности;
  • агентства осуществляют функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом.

Эта система задумывалась не как иерархическая, а как основанная на равноправном и полуавтономном взаимодействии равнопоставленных государственных органов. Так же новая структура должна была стать более четкой и эффективной в смысле распределения полномочий.
Этим же Указом №314 была утверждена новая система и структура органов исполнительной власти, установлено число заместителей министра, уменьшено число департаментов в министерствах, в целом сокращено количество чиновников, ведомствам предписывалось составить Положения с взятыми на себя полномочиями.

Причины отката
Однако практически сразу же после этих радикальных изменений в государственной системе начался откат назад.
Проектной деятельностью должны были заниматься министерства - а именно - создавать качественно продуманные нормативно-правовые акты. Эта работа требует отстраненной позиции проектировщика. Система же государственной службы эту позицию игнорирует, и стремится ее уничтожить. В традиционно иерархически устроенной бюрократической системе преобладает мнение (скорее даже ощущение), что проектировщик должен быть встроен в иерархию. А будучи встроенным в иерархию, он сразу же начинает руководствоваться ее законами и внутренними правилами, достаточно хорошо изученными и описанными. Один из важнейших принципов ее функционирования состоит в том, что именно место определяет человека. А поскольку иерархия сама по себе нацелена на АОД, то не имеет значения, на каком именно месте находится человек: он все равно рано или поздно начнет заниматься АОДом, и продвинется по бюрократической лестнице, если лучше всех себя в такой деятельности проявит.
В российских министерствах не существовало других способов работы, кроме как в рамках старой иерархии. Кроме того, продумать и рутинизировать весь процесс работы государственной машины было невозможно, уровень аврально-опытной деятельности должен был быть уменьшен постепенно. И именно здесь было необходимо наличие сильной политической воли, чтобы реформу продолжать. Однако в этом уже не было большой необходимости: выборы были выиграны, бюджетных денег на все хватало, кроме того, начался процесс конфронтации с Западом.
Поэтому министерства постепенно продолжили заниматься аврально-опытной деятельностью, раздувая штаты. А поскольку вся оперативная деятельность, включая управление имуществом, право предоставления государственных услуг и получение на это денежных средств, была передана в ведение агентств и служб, то министерства постепенно начали добиваться перераспределения полномочий обратно.
Уже в 2007 году (к концу второго президентского срока В. Путина) была принципиальным образом нарушена задуманная структура органов исполнительной власти путем введения двух комитетов: по делам молодежи и рыболовству. А в 2008 году, сразу после избрания на пост Президента Дмитрия Медведева, было проведено максимальное число изменений в существовавшей структуре: в частности, упразднен ряд агентств, а их полномочия переданы профильным министерствам. Фактически, всего за четыре года административная реформа откатилась назад, и была зафиксирована сложившаяся на тот момент структура органов исполнительной власти. Эта структура продолжает постепенно деградировать под воздействием все увеличивающегося уровня АОДа - уровня «тушения пожаров».
Одним из важнейших показателей процесса такой деградации с точки зрения государственного управления является резкое снижение качества законотворческой деятельности: постоянное внесение поправок в действующее законодательство, потеря идеи и духа некоторых законов и программ, путаница в законодательстве, часто апелляция не к букве закона, а к «здравому смыслу» исполнителей.
А именно нормативно-правовые акты и должны описывать управленческие рутины.

Новый виток административной реформы
С 2007 года о реформе, казалось бы, все забыли: сначала необходимо было бороться с кризисом, потом были новые президентские и думские выборы. И только резкое падение цен на нефть в 2014 году, разговоры о необходимости трат Резервного фонда, реформе пенсионной системы, управленческий хаос, бюджетный кризис и в целом возникшее понимании того, что государство в скором времени будет неспособно в полном объеме выполнять социальные обязательства, вновь заставило задуматься о повышении эффективности управления и поднять тему административной реформы, но уже в абсолютно ином виде. Снова идет большой электоральный цикл, и снова нужна позитивная экономическая повестка и политическая воля. История повторяется спустя почти 15 лет.
Обсуждение новой административной реформы запустил президент Сбербанка Герман Греф.
По его замыслу, целью реформы системы госуправления являлся переход от ручного управления к проектной работе через центр управления реформами и реализации ключевых проектов. Предполагалось, что это будет комиссия, которую возглавит президент, его заместителем будет премьер, а курировать будет один из вице-премьеров.
Основными функциями центра предполагались повышение эффективности министерств по 5–7 основным KPI и координирование небольшого числа приоритетных проектов.
Затем идея создания центра реформ превратилась в идею создания Проектного офиса при Правительстве с задачами внедрения проектных подходов в работе самих министерств, а также ведения ряда межведомственных крупных проектов (например, связананных с реализацией «майских указов»: развитие моногородов, поддержка экспорта, развитие малого и среднего предпринимательства), их мониторинга и поддержки.
На данный момент в этом направлении издан Указ Президента России от 30 июня 2016 года №306 «О Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам», принято Положение «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации», а также утвержден план первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации на 2016 и 2017 годы.
Эти документы устанавливают порядок организации проектной деятельности, который определяет организационную структуру системы управления проектной деятельностью, этапы инициирования, подготовки, реализации, мониторинга и завершения приоритетных проектов (программ). Органам государственной власти субъектов Федерации рекомендовано организовать проектную деятельность на региональном уровне. Проектные офисы также создаются и в муниципальных образованиях. При этом функции федерального проектного офиса осуществляет Департамент проектной деятельности Правительства Российской Федерации.
Реформа проводится под «патронажем» президента. Политически это верно. Однако возникает фундаментальное противоречие: ведь если основной целью реформы является устранение ручного управления деятельностью правительства через поручения президента, то почему председателем Совета является президент, а его заместителем премьер-министр. Получается, что методологически этот подход является тупиковым.
Есть некоторые вопросы и к функционированию системы проектного управления.
Под «проектом» понимается комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений. А под «проектной деятельностью» понимается деятельность, связанная с инициированием, подготовкой, реализацией и завершением проектов (программ).
По сути это означает управление по приоритетам, когда основные силы и ресурсы бросаются на решение приоритетной задачи. Следовательно, ключевым вопросом является проведение разграничения между обеспечением текущего управления органами исполнительной власти и управлением приоритетными проектами. Не очень ясны рамки взаимодействия с уже выстроенной вертикалью власти и в том, что касается распределения полномочий и ответственности, а также дальнейших бюджетных взаимоотношений. И таких вопросов множество. В итоге, главным недостатком такой системы является увеличение управленческого хаоса и аврально-опытной деятельности в нашем ее понимании.
Что касается идеи «повышения эффективности министерств по KPI», то по сравнению с предыдущей реформой, предполагавшей глубокие и коренные преобразования, она выглядит довольно слабо. У министерств разные задачи, полномочия, бюджет. Кроме того, между министерствами всегда идет ведомственная борьба (и вдобавок к этому еще бюрократическая борьба внутри самих министерств), которая неизбежно повлияет на любые количественные расклады.
То же касается оценки эффективности работы министерств в новой системе и планирования. Предполагается, что премьер-министр утверждает KPI для правительства в целом и для каждого министра, оценивает их эффективность, утверждает планы действий министерств. Опять же, методологически получается, что министерства сами пишут планы, сами их выполняют и сами оценивают. Что здесь нового и почему это сработает?
Подводя итог, необходимо отметить, что разговоры о неэффективной государственной системы и скорейшей необходимости провести ее реформу, идут давно. Ситуация в российской экономике заставляет думать о снижении расходов на бюрократический аппарат и повышении эффективности государственного и муниципального управления. В то же время на муниципальном уровне проблемы эффективности управления и бюджетных расходов стоят особенно остро. Поэтому муниципальным образованиям придется вставать в авангарде преобразований и внедрении новых инструментов управления.
Но прежде чем приступать к любого рода реформам, необходимо сформировать их теоретические и методологические основы, а также осознать и учесть предыдущий опыт. Административная реформа должна быть основана не на косметических изменениях, а на понимании принципов разделения функций и видов деятельности органов исполнительной власти и внедрении соответствующих позиций в административную систему.
Пожалуйста, помогите маленькой Иришке!
Мы обращаемся к вам с просьбой помочь Ирине Шестаковой с диагнозом «Спинальная мышечная атрофия (СМА) тип 2»
От редактора
От редактора"Журнал "Российская муниципальная практика" информирует об инициативах и достижениях действующих лиц муниципальной России, рассказывает о лучших муниципальных практиках, о новых технологиях, применяемых в коммунальном хозяйстве.
РМП предоставляет площадку для дискуссий по злободневным вопросам местного самоуправления, рассказывает о совершенствовании законодательства по МСУ, обо всех значимых событиях жизни в сфере местного самоуправления России.

Журнал «Российская муниципальная практика»
Спецпроект «Муниципальная Карта России»
Спецпроект «Российская муниципальная практика»
Проекты РМП
Вестник
В каждом номере мы рассказываем о деятельности одной из значимых общественных организаций, объединяющих муниципалитеты.

Муниципальная карта России
В данном проекте дается муниципальный портрет региона.

Проект «Юбилейный»
Проект дает материалы по городам и районам, отмечающим свои юбилеи.

Наши партнеры
Анонсы
Новости МСУ От редактора О журнале Проекты РМП Контакты
Наши партнеры Архив номеров Карта сайта © 2009-2020 Российская муниципальная практика
Рейтинг@Mail.ru