Журнал Российская муниципальная практика

НАВЕРХ

Главная страница
  Последнее обновление: понедельник, 21 октября 2019, 19:30
 
Новости МСУ
21.10.2019
Приглашение на форум «ЖКХ-Новое качество. Муниципальная повестка»

20.10.2019
Конкурс лучших проектных решений «Умного города»

17.10.2019
Всероссийский форум

14.10.2019
Доклад о лучшей практике развития инициативного бюджетирования

13.10.2019
I Российско-американский муниципальный форум

11.10.2019
В Хабаровске предпринимателям вручили премию «Бизнес-Успех»

11.10.2019
Всероссийский семинар-конференция «ЖКХ будущего 2019

11.10.2019
Проект «Социальное такси» в моногородах России

11.10.2019
Финальный этап мониторинга работы общественных палат и советов муниципальных образований

9.10.2019
15 регионов России досрочно расселили граждан из аварийного жилья

2.10.2019
Стартовал XII Международный смотр-конкурс городских практик городов СНГ и ЕАЭС «Город, где хочется жить»

26.09.2019
Минфин РФ. Названо количество государственных и муниципальных служащих в стране

25.09.2019
Правительство РФ. Утверждён перечень типовых государственных и муниципальных услуг

23.09.2019
Государственная Дума РФ. Законопроект о едином ресурсе сведений о населении принят в первом чтении

09.09.2019
Постфактум

05.09.2019
Максим Орешкин: «Городская повестка будет развиваться, мы в начале длинного пути

04.09.2019
Самые грязные города

22.08.2019
Президент РФ. Обновлен состав Совета по развитию местного самоуправления

29.07.2019
Министерство финансов: мониторинг развития системы местного самоуправления

26.07.2019
К приёмке капремонта предлагают подключить муниципалитеты

21.07.2019
Госдума приняла закон о внешнем финансовом контроле муниципалитетов

19.07.2019
В Анапе пройдет XIX Российский муниципальный Форум

19.07.2019
АНО «Минин-центр» и ВСМС выступили инициаторами встречи глав муниципальных районов севера Нижегородской области по теме создания межмуниципального туристского кластера «Поветлужье»

17.07.2019
Заседание Ассамблеи региональных общественных советов министерств, отвечающих за развитие ЖКХ

16.07.2019
Всероссийский форум-совещание по развитию моногородов

15.07.2019
«Территория бизнеса – территория жизни»

12.07.2019
В Совете Федерации состоялись парламентские слушания, посвященные развитию малых городов и исторических поселений

02.07.2019
Государственная Дума. Итоги конференции «Международное межмуниципальное сотрудничество в современных реалиях: возможности и перспективы»

Контакты
Объединенная промышленная редакция

Журнал "Российская муниципальная практика"

Адрес:
123557, г. Москва, ул. Малая Грузинская, 39, офис 310

Телефоны:
(495) 778-14-47
+ 7 901 578-14-47
+ 7 964 765 57 06

E-mail:
tagen@bk.ru
doc@promweekty.ru

Интернет: www.russmp.ru
О журнале
В настоящем возобновленном издании основной задачей журнала становится информационное обеспечение развития муниципалитетов через обмен передовым опытом ведения коммунального хозяйства, знакомство с новейшими предложениями, разработками, видами продукции и т.д., нацеленными на повышение качества жизни в городах и поселениях, повышение эффективности бюджетных расходов, снижение затрат и т.д..

 

Административная реформа в России: история и причина провала с позиций неокономики

В последнее время в России начался новый этап административной реформы. Все усилия реформаторов направлены на повышение качества госуправления.

Идея реформы
На этот раз идея реформы состоит в формировании системы управления проектной деятельностью через формирование проектных офисов на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и на муниципальном уровне управления . Утвержден план первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации на 2016 и 2017 годы.
Однако прежде чем оценивать перспективы проводимых преобразований, необходимо вспомнить историю административной реформы в России, разобраться, что и почему в ней не удалось, и по возможности, учесть ее опыт.

От государства всеобщего благосостояния к эффективному государству
За последние несколько десятков лет большинство из существующих ныне государств трансформировались и декларировались как социально-ориентированные. На Западе это явление получило название «государства всеобщего благосостояния» (welfare state).
На волне экономического роста XIX-XX вв. государства действительно имели экономические возможности последовательно повышать уровень жизни своего населения. Осуществлялось это путем принятия всевозможных социальных программ, развития территорий, включения все большего количества населения в экономику и т.п. В обмен от населения требовалась политическая лояльность.
Идеологи внушили людям, что государство всегда будет о них заботиться, и что они даже вправе требовать от государства решения своих проблем. И до тех пор, пока особых проблем в экономике не было, а шел экономический рост, так оно и было.
С наступлением кризиса 1970-х гг. ситуация изменилась. Стало понятно, что государство устроено таким образом, что оно способно только реагировать на ситуацию в экономике, да и то с запозданием, а не занимать проактивную позицию.
Чтобы переформатировать структуру государства под решение современных задач и сделать государственную машину более эффективной в странах Запада начались административные реформы.
После развала СССР и во многом с ориентацией на Запад реформа государственного управления была начата и в России.

Идеологические задачи административной реформы
Бурно начавшись в начале 2000-х гг., административная реформа в России вяло идет до сих пор. Однако о ней давно уже не говорят и не пишут. Разве что в рефератах студентов вузов. О ней уже и не принято говорить: радикально начавшись и ворвавшись в информационное и политическое пространство, спустя всего несколько лет она так же внезапно из политической повестки исчезла. Административная реформа в России – как во многом и на Западе – провалилась.
Значительную роль в этом сыграли внешнеэкономическая конъюнктура, несовершенство законодательства, непродуманность, размытость целей реформы и ее идеологии. Но прежде всего крах реформы был предопределен недостатком политической воли и сопротивлением бюрократической иерархии, вернее объективно присущими ей свойствами.
Тема борьбы с бюрократией, а также история попыток функционально отделить «бюрократов» от «политиков» в рамках административных реформ, Запада и России – это тема отдельного большого разговора. Сегодня речь не о ней.
Сама идея административной реформы была гораздо шире. Она была призвана преобразовать бюрократический аппарат и снизить бюджетные расходы на его содержание, одновременно повысив качество работы госслужащих, наработать принципы бюрократической этики и морали, достичь большей открытости в сфере механизмов принятия решений, убрать избыточное госрегулирование, исключить дублирование функций и полномочий органов исполнительной власти и т.п.

При этом многообразии задач основное внимание – функциональному разделению органов системы государственного управления, потому как именно нечеткое понимание (часто непонимание) принципа функционального разделения видов деятельности в системе государственного управления во многом и предопределило крах реформы и откат государственного аппарата к исходному состоянию.

Аврально-опытное, рутинное и проектное управление
Одним из важнейших открытий неокономики является выделение трех основных видов управленческой деятельности: аврально-опытной, рутинной и проектной. Здесь необходимо подчеркнуть, что несмотря на несовершенство выбранных терминов (новый язык создавать всегда трудно, особенно если есть желание, чтобы тебя поняли), суть этих видов деятельности понять легко.

«Тушение пожара». Аврально-опытную деятельность (сокращённо – АОД) можно охарактеризовать как реактивную деятельность, ориентированную на индивидуальный, пришедший извне запрос, в результате обработки которого у исполнителей появляется опыт решения подобных задач. Когда говорят про ручное управление, «тушение пожаров» – говорят именно про АОД.

«Рутина». Рутинная деятельность осуществляется в соответствии с четко и однозначно определенными должностными обязанностями, состоит из отдельных операций, которые являются нормируемыми по времени и другим количественным характеристикам, поддается формализованному контролю.

Создание нового. Под проектной деятельностью понимается деятельность, направленная на создание новой или совершенствование существующей рутины.
При этом подразумевается, что для каждого вида деятельности в системе управления существует своя позиция. Она должна быть четко выделена и обособлена для лучшего контроля над функционированием всей системы.

Все три вида деятельности так или иначе присутствуют в нашей жизни естественным образом.
Аврально-опытная деятельность, по сути дела, является инстинктивной, и именно она приводит к формированию иерархических систем в том виде, в котором мы к ним привыкли – государственная система и система управления коммерческими компаниями здесь самые яркие образцы.
Рутинная деятельность также нам привычна. Она возникла в процессе технологического разделения труда, привела к выделению простых, повторяющихся и нормируемых операций.
Проектная деятельность в управлении также существовала всегда, особенно на этапах становления или преобразования систем управления. Однако, как правило, она носила интуитивный характер, и как отдельный, осознанный, вид деятельности никогда не выделялась.
Исходя из этого, в управленческих структурах никогда осознанным образом не возникало регулярной позиции проектировщика. И хотя такие люди – проектировщики рутинной деятельности – так или иначе появлялись, но когда система ими создана (или реформирована) и функционирует, они выбрасывались за ненадобностью, а сама система рано или поздно скатывалась в режим аврально-опытной деятельности.
В управлении государством (как, впрочем, и в управлении бизнесом) как сложно организованной социальной машиной, в которую постоянно поступает множество разнообразных запросов, преобладает аврально-опытная деятельность. И хотя какое-то количество АОДа просто неизбежно и в краткосрочном плане может быть полезно, в долгосрочной перспективе АОД оказывает разрушительное влияние на систему управления. В предельном случае речь идет о том, что сегодня называется «ручным управлением», когда без личного решения или вмешательства ключевого лица не может быть сделано практически ничего.

Курс на «новый менеджеризм»
С появлением и развитием идеологии социального государства, объем задач перед ним постоянно рос. В связи с этим возрастали уровень бюджетных расходов и уровень государственного долга. Но вместе с увеличением нагрузки на государство, рос и уровень аврально-опытной деятельности, что привело к снижению его эффективности. Начались разговоры о тотальной неэффективности государства и необходимости его реформирования.
На Западе этот процесс шел в 1970-е годы.
Реформа осуществлялась на основе концепции так называемого «нового менеджеризма» (развитии сети получастных организаций, которые выполняют на коммерческих, конкурсных началах ряд функций государственных органов), а также новых подходах к структурированию деятельности бюрократического аппарата. Реформа началась в Новой Зеландии (как в стране с очень высоким уровнем социальных расходов), затем перешла в Англию, США, и другие страны Запада.

В английском варианте реформы важнейшим нововведением стало разделение государственного аппарата на три уровня:
  • 1. центры принятия политических решений, занятые разработкой стратегий,
  • 2. исполнительные департаменты, принимающие решения о вариантах реализации этих стратегий (при этом исполнительные структуры переводятся на договорные отношения с центрами принятия политических решений, то есть им предоставляется полуавтономный статус вплоть до возможности их приватизации),
  • 3. частные и полунеправительственные компании-подрядчики, нанимаемые по контракту для выполнения конкретных работ в рамках разработанных на предыдущих уровнях проектов.

Таким образом, итогом реформы должно было стать создание «трехэтажной» системы госслужбы, в которой «первый этаж» стал бы заказчиком работ для остальных. Предполагалось, что система в целом должна была стать более сложной – неиерархической и полурыночной.
Идея административной реформы на Западе состояла в том, что государство может и должно быть устроено как большая корпорация, действующая в рыночной среде.

Административная реформа в России: идея трехчастной системы исполнительной власти
Административная реформа в России является типичным образцом копирования чужой практики, при неимении и непонимании теории. Реформа являлась не столько осознанной и назревшей необходимостью, сколько следованием западной моде и желанием поскорее вступить в клуб развитых стран. Так, в странах Запада реформа обсуждается и идет десятилетиями, а российские реформаторы хотели все успеть за несколько лет.
Российская административная реформа периодизируется по-разному, и её начало можно отнести к 1990-м гг., когда потребовался переход от советского устройства к новому. Однако первые проекты реформы появились лишь в конце 90-х гг. Ряд идей был отражен в президентском Послании 1997 г.
В марте 1998 г. был подготовлен проект Концепции административной реформы, однако на совещании по его обсуждению в Администрации Президента было принято решение отложить его реализацию до 2000 г. – до новых выборов.
Но и после выборов новые власти в качестве приоритета выбрали курс на укрепление вертикали власти, образование федеральных округов и введение института полномочных представителей и т.п.
2003–2005 гг. с формальной точки зрения можно назвать самым радикальным этапом административных преобразований. Особо следует подчеркнуть, что президент Владимир Путин поставил проведение административной реформы наряду с удвоением ВВП в число приоритетов в своей предвыборной кампании по избранию на второй срок.
Ключевым заимствованием российской административной реформы является рассмотренная выше английская идея трехчастной системы исполнительной власти.

В соответствии с Указом Президента от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему органов исполнительной власти включены федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Функции между ними предполагалось разделить следующим образом:
  • министерства осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также осуществляют координацию и контроль деятельности федеральных агентств и служб;
  • службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности;
  • агентства осуществляют функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом.

Эта система задумывалась не как иерархическая, а как основанная на равноправном и полуавтономном взаимодействии равнопоставленных государственных органов. Так же новая структура должна была стать более четкой и эффективной в смысле распределения полномочий.
Этим же Указом №314 была утверждена новая система и структура органов исполнительной власти, установлено число заместителей министра, уменьшено число департаментов в министерствах, в целом сокращено количество чиновников, ведомствам предписывалось составить Положения с взятыми на себя полномочиями.

Причины отката
Однако практически сразу же после этих радикальных изменений в государственной системе начался откат назад.
Проектной деятельностью должны были заниматься министерства - а именно - создавать качественно продуманные нормативно-правовые акты. Эта работа требует отстраненной позиции проектировщика. Система же государственной службы эту позицию игнорирует, и стремится ее уничтожить. В традиционно иерархически устроенной бюрократической системе преобладает мнение (скорее даже ощущение), что проектировщик должен быть встроен в иерархию. А будучи встроенным в иерархию, он сразу же начинает руководствоваться ее законами и внутренними правилами, достаточно хорошо изученными и описанными. Один из важнейших принципов ее функционирования состоит в том, что именно место определяет человека. А поскольку иерархия сама по себе нацелена на АОД, то не имеет значения, на каком именно месте находится человек: он все равно рано или поздно начнет заниматься АОДом, и продвинется по бюрократической лестнице, если лучше всех себя в такой деятельности проявит.
В российских министерствах не существовало других способов работы, кроме как в рамках старой иерархии. Кроме того, продумать и рутинизировать весь процесс работы государственной машины было невозможно, уровень аврально-опытной деятельности должен был быть уменьшен постепенно. И именно здесь было необходимо наличие сильной политической воли, чтобы реформу продолжать. Однако в этом уже не было большой необходимости: выборы были выиграны, бюджетных денег на все хватало, кроме того, начался процесс конфронтации с Западом.
Поэтому министерства постепенно продолжили заниматься аврально-опытной деятельностью, раздувая штаты. А поскольку вся оперативная деятельность, включая управление имуществом, право предоставления государственных услуг и получение на это денежных средств, была передана в ведение агентств и служб, то министерства постепенно начали добиваться перераспределения полномочий обратно.
Уже в 2007 году (к концу второго президентского срока В. Путина) была принципиальным образом нарушена задуманная структура органов исполнительной власти путем введения двух комитетов: по делам молодежи и рыболовству. А в 2008 году, сразу после избрания на пост Президента Дмитрия Медведева, было проведено максимальное число изменений в существовавшей структуре: в частности, упразднен ряд агентств, а их полномочия переданы профильным министерствам. Фактически, всего за четыре года административная реформа откатилась назад, и была зафиксирована сложившаяся на тот момент структура органов исполнительной власти. Эта структура продолжает постепенно деградировать под воздействием все увеличивающегося уровня АОДа - уровня «тушения пожаров».
Одним из важнейших показателей процесса такой деградации с точки зрения государственного управления является резкое снижение качества законотворческой деятельности: постоянное внесение поправок в действующее законодательство, потеря идеи и духа некоторых законов и программ, путаница в законодательстве, часто апелляция не к букве закона, а к «здравому смыслу» исполнителей.
А именно нормативно-правовые акты и должны описывать управленческие рутины.

Новый виток административной реформы
С 2007 года о реформе, казалось бы, все забыли: сначала необходимо было бороться с кризисом, потом были новые президентские и думские выборы. И только резкое падение цен на нефть в 2014 году, разговоры о необходимости трат Резервного фонда, реформе пенсионной системы, управленческий хаос, бюджетный кризис и в целом возникшее понимании того, что государство в скором времени будет неспособно в полном объеме выполнять социальные обязательства, вновь заставило задуматься о повышении эффективности управления и поднять тему административной реформы, но уже в абсолютно ином виде. Снова идет большой электоральный цикл, и снова нужна позитивная экономическая повестка и политическая воля. История повторяется спустя почти 15 лет.
Обсуждение новой административной реформы запустил президент Сбербанка Герман Греф.
По его замыслу, целью реформы системы госуправления являлся переход от ручного управления к проектной работе через центр управления реформами и реализации ключевых проектов. Предполагалось, что это будет комиссия, которую возглавит президент, его заместителем будет премьер, а курировать будет один из вице-премьеров.
Основными функциями центра предполагались повышение эффективности министерств по 5–7 основным KPI и координирование небольшого числа приоритетных проектов.
Затем идея создания центра реформ превратилась в идею создания Проектного офиса при Правительстве с задачами внедрения проектных подходов в работе самих министерств, а также ведения ряда межведомственных крупных проектов (например, связананных с реализацией «майских указов»: развитие моногородов, поддержка экспорта, развитие малого и среднего предпринимательства), их мониторинга и поддержки.
На данный момент в этом направлении издан Указ Президента России от 30 июня 2016 года №306 «О Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам», принято Положение «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации», а также утвержден план первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации на 2016 и 2017 годы.
Эти документы устанавливают порядок организации проектной деятельности, который определяет организационную структуру системы управления проектной деятельностью, этапы инициирования, подготовки, реализации, мониторинга и завершения приоритетных проектов (программ). Органам государственной власти субъектов Федерации рекомендовано организовать проектную деятельность на региональном уровне. Проектные офисы также создаются и в муниципальных образованиях. При этом функции федерального проектного офиса осуществляет Департамент проектной деятельности Правительства Российской Федерации.
Реформа проводится под «патронажем» президента. Политически это верно. Однако возникает фундаментальное противоречие: ведь если основной целью реформы является устранение ручного управления деятельностью правительства через поручения президента, то почему председателем Совета является президент, а его заместителем премьер-министр. Получается, что методологически этот подход является тупиковым.
Есть некоторые вопросы и к функционированию системы проектного управления.
Под «проектом» понимается комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений. А под «проектной деятельностью» понимается деятельность, связанная с инициированием, подготовкой, реализацией и завершением проектов (программ).
По сути это означает управление по приоритетам, когда основные силы и ресурсы бросаются на решение приоритетной задачи. Следовательно, ключевым вопросом является проведение разграничения между обеспечением текущего управления органами исполнительной власти и управлением приоритетными проектами. Не очень ясны рамки взаимодействия с уже выстроенной вертикалью власти и в том, что касается распределения полномочий и ответственности, а также дальнейших бюджетных взаимоотношений. И таких вопросов множество. В итоге, главным недостатком такой системы является увеличение управленческого хаоса и аврально-опытной деятельности в нашем ее понимании.
Что касается идеи «повышения эффективности министерств по KPI», то по сравнению с предыдущей реформой, предполагавшей глубокие и коренные преобразования, она выглядит довольно слабо. У министерств разные задачи, полномочия, бюджет. Кроме того, между министерствами всегда идет ведомственная борьба (и вдобавок к этому еще бюрократическая борьба внутри самих министерств), которая неизбежно повлияет на любые количественные расклады.
То же касается оценки эффективности работы министерств в новой системе и планирования. Предполагается, что премьер-министр утверждает KPI для правительства в целом и для каждого министра, оценивает их эффективность, утверждает планы действий министерств. Опять же, методологически получается, что министерства сами пишут планы, сами их выполняют и сами оценивают. Что здесь нового и почему это сработает?
Подводя итог, необходимо отметить, что разговоры о неэффективной государственной системы и скорейшей необходимости провести ее реформу, идут давно. Ситуация в российской экономике заставляет думать о снижении расходов на бюрократический аппарат и повышении эффективности государственного и муниципального управления. В то же время на муниципальном уровне проблемы эффективности управления и бюджетных расходов стоят особенно остро. Поэтому муниципальным образованиям придется вставать в авангарде преобразований и внедрении новых инструментов управления.
Но прежде чем приступать к любого рода реформам, необходимо сформировать их теоретические и методологические основы, а также осознать и учесть предыдущий опыт. Административная реформа должна быть основана не на косметических изменениях, а на понимании принципов разделения функций и видов деятельности органов исполнительной власти и внедрении соответствующих позиций в административную систему.
От редактора
От редактора"Журнал "Российская муниципальная практика" информирует об инициативах и достижениях действующих лиц муниципальной России, рассказывает о лучших муниципальных практиках, о новых технологиях, применяемых в коммунальном хозяйстве.
РМП предоставляет площадку для дискуссий по злободневным вопросам местного самоуправления, рассказывает о совершенствовании законодательства по МСУ, обо всех значимых событиях жизни в сфере местного самоуправления России.

Журнал «Российская муниципальная практика»
Спецпроект «Муниципальная Карта России»
Спецпроект «Российская муниципальная практика»
Проекты РМП
Вестник
В каждом номере мы рассказываем о деятельности одной из значимых общественных организаций, объединяющих муниципалитеты.

Муниципальная карта России
В данном проекте дается муниципальный портрет региона.

Проект «Юбилейный»
Проект дает материалы по городам и районам, отмечающим свои юбилеи.

Наши партнеры
Анонсы
Новости МСУ От редактора О журнале Проекты РМП Контакты
Наши партнеры Архив номеров Карта сайта © 2009-2019 Российская муниципальная практика
Рейтинг@Mail.ru