Местное самоуправление: польский вариант

Развитие местного самоуправления Польши связывают с процессами политической трансформации, которые начались в странах Балтии и Восточной Европы в конце восьмидесятых. Новые политики Польши сделали реформу местного самоуправления одним из символов трансформации.



Политическая формула Польши: местное самоуправление + рыночная экономика + свобода слова = демократия.

Первое правительство демократической Польши положило начало трем фундаментальным реформам, которые сформировали основные контуры нового польского государства: политической реформе, включая свободу слова; экономической реформе, включая приватизацию и развитие бизнеса; и децентрализации и развитию местного самоуправления. Децентрализация – предполагала разделение полномочий и ответственности. Она обеспечивала подотчетность власти обществу, независимость политики местной власти от центра, гарантировала возможность гражданам влиять на принимаемые решения.

Основными принципами местного самоуправления в Польше считаются:

• политическая независимость (автономия) органов МСУ;
• независимые бюджеты, доходов которых должно хватать на удовлетворение потребностей сообщества (и это зафиксировано в законодательстве);
• отдельное имущество;
• надзор государства в части соблюдения законодательства.

Роль высших органов управления Польшей в развитии местного самоуправления
Ведущую роль в формировании условий для развития местного самоуправления играет польский парламент – сейм. В парламенте работает комитет по местному самоуправлению и региональному развитию, куда входят депутаты, имеющие муниципальную профессиональную историю, например, экс-мэр Варшавы. Они хорошо понимают специфику современного местного самоуправления и способны грамотно защищать интересы МСУ. Кроме того, принятию законодательных актов, касающихся местного самоуправления, предшествует длительный и детальный переговорный процесс с муниципальным сообществом, который призван обеспечить баланс интересов всех заинтересованных сторон. В частности, работает постоянная комиссия, в которую входят представители государства и местного самоуправления – муниципальные ассоциации, которых в Польше несколько: союз «гмин и городов», союз «повятов», союз «воеводств» и союз «метрополий». Возглавляет комиссию представитель правительства – министр администрирования. Это, однако, не дает решающего голоса государству, так как цель переговорного процесса – не победить, но найти оптимальное для всех решение, консенсус.

Президент Республики Польша считает развитие местного самоуправления одной из главных своих задач. Как минимум, раз в год глава государства встречается с руководителями органов МСУ и представителями местных сообществ, а один из министров его администрации постоянно занимается контактами с местным самоуправлением и отвечает за разработку законодательных инициатив президента в отношении МСУ.
Роль правительства Польши в развитии местного самоуправления не так велика: правительство не обладает правом законодательной инициативы, но ответственно за назначение воевод (аналог губернаторов) – своих представителей в воеводствах, которые проверяют решения органов МСУ на соответствие текущему законодательству. В целом, польское государство занимает по отношению к местному самоуправлению следующую позицию – следить за соблюдением законодательства и обеспечивать баланс интересов. О вмешательстве в процесс принятия решений речи не идет, хотя один из мэров так прокомментировал свои взаимоотношения с государством: «Парламент может «испортить» нам жизнь, приняв законодательный акт, который налагает на МСУ дополнительные обязательства, не подкрепленные финансированием, но на практике такого не случается, так как на страже наших интересов стоят депутатские комиссии и совместная комиссия ассоциаций с правительством. Кроме того, нас защищает Конституционная палата, так как основной закон страны запрещает налагать обязательства, не подкрепленные финансированием».

Три уровня местного самоуправления в Польше: сложно, но работает
Местное самоуправление в Польше работает в режиме трехуровневой системы. При всей своей сложности работает довольно эффективно. Первый уровень – это около 2500 гмин и городов (гмина – сельское сообщество, юридическое лицо), второй – 314 повятов (районов), третий – 16 воеводств (аналог областей). При этом нижестоящие уровни местного самоуправления не подотчетны вышестоящим. Полномочия и функции разделены между уровнями по горизонтальному принципу, каждый уровень решает свои задачи и не смешивается с другим.
Все функции делятся на части. Например, в отношении здравоохранения есть первичный уровень медицинских услуг – на уровне гмин, больница общего профиля – на уровне повятов, узкие специализированные медицинские услуги – на уровне воеводств. Ну, и медицина как наука – на уровне государства. Железные дороги, включая подвижной состав, так же в зависимости от локализации, могут быть гминными, могут принадлежать повяту, воеводству и государству. При этом жители и управленцы страны отмечают, что эффективность работы и качество услуг железной дороги на уровне повята часто намного выше, чем на уровне государства – составы новее, сервис лучше.
В целом, эксперты в Польше уверены, что местное самоуправление как минимум на 20 процентов эффективнее и экономнее управляет ресурсами, чем центральное правительство: сказывается эффект приближенности услуги к потребителю. При такой системе у государства нет большого объема собственности, но оно и не тратит большие средства на управление и содержание. У министерств не так много задач практического характера – большую часть физических вопросов инфраструктуры и предоставления услуг местное самоуправление решает самостоятельно. Государство преимущественно направляет свои ресурсы в крупные инфраструктурные стратегические проекты, много тратит на образование. К слову, образование составляет самую значительную часть расходов местных бюджетов, при этом половина этих расходов субсидируется государством. Местная власть имеет влияние на управление школами и дошкольными учреждениями – например, директора школ и дошкольных учреждений нанимаются органами местного самоуправления в рамках открытого конкурса.

Функции муниципалитетов Польши
Польские муниципалитеты выполняют четыре основных группы функций.
Первая и главная – управление пространством. Можно сравнить эту функцию с генеральным планом развития, но поляки под управлением пространством понимают намного более широкие процессы. Если упрощенно, то это больше похоже на сочетание стратегии развития с генеральным планом. То есть в управление пространством попадают географические, демографические, архитектурные, инфраструктурные, управленческие, культурные, социальные и многие другие аспекты развития муниципалитета.

Вторая группа функций – начальное и частично среднее образование, 50% расходов на которое финансирует местный бюджет, остальное дотируется государством.

Третья группа – социальная защита, включая первичную медицинскую помощь и создание условий для развития социально-уязвимых групп в сообществе.

Четвертая – коммунальные услуги и инфраструктура. Можно заметить, что, перечисляя функции местного самоуправления, польские мэры на первый план ставят вопросы развития и управления, а коммунальную сферу – на последний. Например, глава города озабочен не ремонтом дорог и вывозом мусора – эти вопросы решены, а выпуском муниципальных облигаций на 15 миллионов евро, чтобы реализовать программу расширения базы для образования, в связи с приростом населения – увеличить количество мест в яслях, построить два новых детских сада. Или строительством стадиона. Или железнодорожного вокзала.

Об административно-территориальной реформе
Польские политики часто высказывают мнение, что идеально было бы сосредоточить местное самоуправление на уровне повятов, придя к этому через укрупнение гмин. Однако процесс укрупнения муниципалитетов – это чрезвычайно сложный, длительный и чувствительный вопрос, и никто не торопится с его решением. Возможно, через 10-15 лет местное самоуправление в Польше будет работать на уровне повятов (районов), хотя в 1998 году многие считали их «лишним» уровнем местного самоуправления. Таким образом, административно-территориальная реформа, которая разворачивается в Польше, ориентировочно займет около 30 лет.

Прямые выборы глав муниципалитетов: возможности и вызовы
Руководители органов местного самоуправления Польши, избираемые прямым голосованием граждан, независимы. Эта независимость сквозит в их делах, поступках, взаимоотношениях с населением и местными советами, но также вызывает определенную тревогу у государственных чиновников и даже экспертов.

Есть мнение, что прямые выборы в Польше существенно ослабили местные советы, мэры и войты превратились в «удельных князей», которым «никто не указ». Руководители местной власти занимают свои должности в течение 15-20 лет, по три-четыре срока. За это время они «укореняются» в системе управления, что имеет как положительные, так и негативные аспекты. Конечно, мэр, работающий в городе 15-20 лет, лучше всех знает его особенности, гарантирует преемственность и устойчивость развития. С другой стороны, у него неизбежно появляется чувство собственника по отношению к должности, он обрастает костными контактами и коммерческими связями. Победить такого мэра на выборах – задача крайне сложная, новым кандидатам предстоит доказать избирателю, что они лучше старого, а если избиратель в целом доволен работой мэрии, то это практически невозможно. Поэтому единственный реальный способ сместить такого «укоренившегося» мэра с должности – найти повод для скандала и провести референдум.
Всего в Польше каждый год на муниципальном уровне проводится около 100 референдумов, и 90 процентов вопросов, выносимых на народное голосование, касается отставки руководителей муниципалитетов. И только в 10 процентах случаев предметом голосования становится «вопрос по существу»: что построить? объединяться с соседней гминой или нет? Плохо это или хорошо, сказать трудно. Похоже, что эксперты в Польше в целом соглашаются с тем, что референдум вполне может служить инструментом политической борьбы.
Значимую роль в этом процессе играют средства массовой информации. За последние годы СМИ не раз вскрывали факты злоупотреблений и коррупции со стороны муниципальных лидеров, в результате скандалов последние потеряли свои должности и понесли наказание.
Самостоятельность мэров пытаются ограничить уже давно. Предыдущий президент Польши предлагал ограничить количество сроков, в течение которых выборный муниципальный руководитель может занимать свой пост.
Сегодня в польский парламент внесен закон об ограничении срока пребывания мэра на должности.
Однако никто не говорит о возможности отмены прямых выборов – это считается незыблемым, священным демократическим завоеванием, неотъемлемым правом граждан решать, кому доверить власть в муниципалитете. Однако есть и другое мнение. Многие считают, что длительное пребывание в должности делает фигуру мэра независимым, политически сильным. И это идет на пользу местному сообществу. Такая позиция привлекает к муниципальному управлению незаурядных людей и хороших менеджеров.

Мэры против
В начале этого года мэр Гданьска Павел Адамович собрал более 70 мэров, чтобы обсудить, как могут «отразить нападение» правительства на местное самоуправление. Дело в том, что правящая партия «Право и Справедливость» хочет изменить закон о выборах и готовится изменить карту избирательных округов, чтобы иметь преимущество на выборах. Кроме того, внесен закон об ограничении возможности занимать должность мэра двумя сроками.

«Войты, бургомистры и мэры городов, которые избирались дважды, не смогут больше претендовать на эти должности». Так глава партии «Право и справедливость» Ярослав Качиньский прокомментировал проект по ограничении сроков полномочий для местных властей.

На сегодняшний день «Право и справедливость» пользуется поддержкой 36% избирателей, это лучший показатель среди всех польских партий. Вслед за ней следует «Гражданская платформа» с рейтингом 19%. «Гражданская платформа» – главная оппозиционная сила в сейме и конкурент «Права и справедливости» на выборах в органы местного самоуправления, которые состоятся в следующем году. Однако Ярослав Качиньский инициирует проведение выборов не осенью 2018 г., как планировалось, а весной, надеясь на большую посещаемость избирательных участков. Для «Права и справедливости» с её популярностью такой оборот дела был бы выгоден.

Мэр Гданска Павел Адамович, оценил эти планы как разрушительные для местных органов власти, как желание провести чистку слишком самостоятельных мэров. Выступая перед своими коллегами он сказал: «Мы не защищаем свои кресла. Мы защищаем основополагающие принципы свободы выбора. Мы хотим, чтобы жители сами решили, следует ли продлить мандат конкретного мэра. Почему депутат сейма решает за 38 миллионов поляков. Он знает лучше, что нужно местной общине?! Наша задача состоит в том, чтобы открыть глаза общественности, что выбор принадлежит народу».
В конце Адамович призвал представителей местных органов власти создать Комитет защиты местного самоуправления.

Собрание приняло обращение, в котором в частности говорится:
«Мы мэры Поморского воеводства собрались в Центре европейской солидарности в Гданьске.
Мы считаем, что в течение 27 лет свободного польского государства была создана современная инфраструктура, экономика, социальные нормы и нормативно-правовая база, на основе Конституции 1997 года. Основой являются верховенство закона, децентрализации и самоуправления. Создание местных органов власти и предоставления полномочий местным общинам на их малой родине, стали одними из великих реформ Третьей республики. Местные власти, в том числе муниципальные органы власти внесли большой вклад в развитие Польши. Именно благодаря им изменился ландшафт польских городов, поселков, деревень. Улучшились условия жизни, инфраструктура, социальное обеспечение, повысился доступ к образованию, культуре.
Деятельность органов местного самоуправления не может проходить в социальном вакууме. Изменения стали возможны благодаря тому, что местные власти пользуются поддержкой граждан, что проявляется каждые четыре года на избирательных участках.
Предлагаемые изменения в законе о выборах является отрицанием основных принципов демократического правового государства. Это в первую очередь ограничение права выбора местных общин, посредством активного устранения наиболее популярных кандидатов. На уровне муниципального образования или города вы не можете купить избирателей с распределением денег или привилегий. Признание жителей и их поддержка завоевываются эффективной работой местной власти...
Мы обращаемся к польскому парламенту, чтобы остановить деструктивные государственные идеи! Мы призываем членов местных общин защитить свою независимость и конституционные права, и свободы».

Как видно, не все так благостно во взаимоотношении государственных и местных уровней власти в Польше. Но с другой стороны, плоха та власть, которая не умеет бороться и защищаться. Тем более, что на это есть благословение Конституции и наработаны мирные демократичные механизмы борьбы.