Новая жилищная стратегия

Обсуждение накопившихся проблем в жилищной сфере и поиск путей их решения особенно актуальны в сегодняшних непростых экономических условиях. Ведь кризис – это не только большое число проблем, но еще и шанс для корректировки стратегии на будущее.

Жилищная политика государства, муниципалитета – вопрос, который так или иначе касается каждого жителя. На эту тему много и охотно говорят политики, особенно в предвыборные периоды. Но первое, что нужно сделать, это послушать экспертное мнение и предложения ученых, которые глубоко изучили вопрос и предложили свои пути решения накопившихся проблем.

Фондом «Институт экономики города» по результатам работы широкого круга экспертов подготовлена новая жилищная стратегия, журнал «Российская муниципальная практика», представляя эту стратегию, надеется, что она будет интересной и полезной для тех, кто принимает решения по вопросам жилищной политики.

Результативность нынешней жилищной политики
Эксперты отмечают, что государственная жилищная политика, начиная с 1991 г., позволила преодолеть наследие советского периода и достичь некоторых положительных результатов в жилищной сфере.

Однако в целом результативность жилищной политики экспертами оценивается как низкая, поскольку осталось множество нерешенных вопросов:
- практически вне рамок жилищной политики (за редким исключением) остались малообеспеченные категории граждан;

- система градорегулирования и землепользования, которая составляет основу для развития жилищного строительства, пока не обеспечивает формирования ни комфортной среды проживания и жизнедеятельности, ни прозрачной правовой системы для инвесторов и застройщиков;

- рынок жилищного строительства отличает низкий уровень конкуренции и высокая степень зависимости от административных органов, высокие административные барьеры, ориентация на устаревшие технологии и архитектурно-проектные решения, высокие риски и низкая прозрачность для кредитования и зависимость от прямых инвестиций граждан, на которых перекладываются все основные строительные риски;

- коммунальный сектор остается сектором экономики, непривлекательным для частных инвестиций;

- жилищный фонд, переданный в собственность граждан, так и не стал предметом их ответственности; не сформирован конкурентный рынок управления многоквартирными домами.

Для решения накопившихся проблем и выработки путей их решения эксперты предлагают критически проанализировать сегодняшнюю жилищную политику и найти адекватные ответы при построении новой жилищной стратегии.

Структура жилищного фонда
Развитие рынка жилья в России началось с его массовой бесплатной приватизации. Однако формирование рыночных институтов в жилищной сфере происходило с различной скоростью и эффективностью, некоторые из них не созданы до сих пор.

Для справки:
В России из 61,5 млн жилых помещений общей площадью 3,3 млрд кв. м рыночные сделки купли-продажи ежегодно охватывают 6% всех жилых помещений (в европейских странах обычно сделки купли-продажи ежегодно совершаются с 2–3% жилых помещений). Это связано с различиями в структуре жилищного фонда по формам владения и пользования – в России около 75% жилищного фонда используется для проживания гражданами – собственниками жилья, а, например, в Германии только 46%, во Франции – 57%, Нидерландах – 58%.

В собственности корпоративного сектора находится только 3% жилищного фонда страны, который используется как жилье для работников предприятий. Рынок корпоративных инвестиций в жилье с целью извлечения дохода от сдачи внаем в России не сформировался, а значит, отсутствуют и сделки на таком рынке.

Рынок найма жилья представлен жилыми помещениями, находящимися в собственности граждан, и находится в «теневой зоне» (налоги на доходы от найма жилья обычно не уплачиваются, права наймодателей и нанимателей не защищены).
Государство и муниципалитеты инвестируют преимущественно в строительство жилья и практически не участвуют в рыночных сделках купли-продажи и аренды (найма) жилья.

Для справки:
В собственности государства и муниципалитетов находится 13% жилищного фонда, преимущественно жилые помещения, которые были ранее предоставлены гражданам по договорам социального найма и не приватизированы нанимателями по различным причинам.

73% населения не имеют реальных доступных вариантов улучшения жилищных условий (за исключением найма жилья в частном секторе по неформальным правилам, многолетнего ожидания в очереди на получение социального жилья или переселения из аварийного фонда).

Описанные тенденции рынка жилья отражают общую картину, которая, правда, существенно различается по регионам России.

Рынок жилищного строительства

Сложившийся рынок жилищного строительства в России имеет все признаки неразвитого рынка:
Себестоимость жилищного строительства очень высокая и включает расходы не только на приобретение земельных участков и строительно-монтажные работы, но и на строительство необходимой коммунальной и социальной инфраструктуры, а также на неформальные платежи для преодоления высоких административных барьеров. Сроки строительства очень длительные в силу необходимости преодоления высоких административных барьеров, в том числе в части взаимодействия с ресурсоснабжающими организациями, а также низкой эффективности деятельности подрядных организаций. Неопределенность результата преодоления таких административных барьеров и возврата расходов застройщика очень высокая.

Такая модель реализации проектов жилищного строительства формирует высокие формальные и неформальные барьеры входа потенциальных застройщиков на такой рынок. В результате на локальном рынке, как правило, действуют несколько крупных застройщиков, которые для реализации каждого проекта жилищного строительства создают отдельные юридические лица. Застройщики минимизируют свои риски и объемы собственных и заемных средств, реализуя проекты в основном за счет средств граждан, которые хотят построить жилье (строительство жилья «под заказ» на условиях полной предоплаты). На таком низкоконкурентном рынке и при низкой эластичности спроса застройщики имеют возможность производить продукцию, основанную на устаревших технологиях и архитектурно-проектных решениях, диктовать высокие цены на такую продукцию и выбирают стратегию максимизации нормы прибыли при низком объеме жилищного строительства.

Существенный фактор низкой конкуренции в жилищном строительстве – сложность подключения к коммунальной инфраструктуре.

Несмотря на все усилия законодателей, вопросы присоединения к коммунальной инфраструктуре в основном решаются путем неформальных переговоров между застройщиком и коммунальной организацией.

Еще одной проблемой является высокая зависимость рынка жилищного строительства от административных органов и высокие административные барьеры. Реформированию системы градорегулирования и землепользования, которая является основой для развития конкуренции в жилищном строительстве, противодействуют как административная система, которая приватизирует ренту в земельной и строительной сферах, так и незаинтересованность застройщиков, которые уже получили доступ на рынок строительства и сформировали устойчивые каналы связи с административной системой.

Избыточные административные барьеры в жилищном строительстве препятствуют входу застройщиков на этот рынок.

Пример:
При строительстве одного многоквартирного дома застройщикам в среднем необходимо пройти 100 административных процедур, потратив на это порядка 3 лет и 25 млн руб., включая затраты на подключение к коммунальным сетям (в среднем – 21 млн руб.). При этом такие расходы составляют в среднем 10% от стоимости строительного проекта, а в некоторых городах достигают 30% стоимости проекта.
В среднем 2/3 необходимых согласований и разрешений установлено местными или региональными властями в нарушение федерального законодательства.

Управление жилищным фондом
Благополучие жилищной сферы определяется в первую очередь качеством управления существующим жилищным фондом. Состояние в этой сфере можно оценить как наиболее проблематичное.

Доминирующая часть многоквартирных домов в стране (около 98%) представлена зданиями, жилые и нежилые помещения в которых находятся в собственности различных лиц (граждан, органов публичной власти). Сложность организации скоординированного спроса таких собственников на управление многоквартирным домом приводит к многочисленным проблемам.

К настоящему времени не сформирован профессиональный конкурентный рынок услуг профессиональных управляющих компаний по комплексному управлению. Формально провозглашенный принцип выбора собственниками помещений в многоквартирных домах способа управления и управляющей организации на практике вылился в закрепление таких домов за бывшими муниципальными жилищными организациями, которые ранее обслуживали эти дома. Реорганизация муниципальных жилищных организаций в частные не изменила ситуацию. Попытки собственников изменить способ управления или сменить такую управляющую организацию наталкиваются на серьезное сопротивление. Более того, постепенно сужаются права граждан – собственников квартир в сфере управления многоквартирными домами.

Законодательно начиная с 2010 – 2011 гг. последовательно усиливается административное влияние на деятельность управляющих организаций, в том числе со стороны различных контрольно-надзорных органов. Ужесточены требования к деятельности управляющих организаций, в том числе увеличен объем их обязанностей сверх договорных обязательств. В частности, независимо от того, какой перечень услуг и работ заказан управляющей организации собственниками, управляющая организация должна нести ответственность за все услуги и работы, обеспечивающие надлежащее содержание общего имущества в данном доме. Очередным шагом в направлении усиления давления на управляющие организации, предпринятым для «удаления с рынка недобросовестных управляющих компаний», стало введение лицензирования предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами.

Перечисленные выше проблемы привели к массовому отказу частных управляющих организаций от деятельности на основании договоров управления многоквартирными домами, переходу к подрядным договорам оказания услуг и выполнения работ по содержанию и ремонту общего имущества в рамках способа непосредственного управления многоквартирными домами собственниками помещений. На этом фоне органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления предпринимают шаги по возврату к государственным и муниципальным жилищным организациям.

Отсутствие последовательной политики в сфере управления жилищным фондом приводит к ухудшению его состояния, снижению доверия населения и предпринимателей к реформам в этой сфере.

Основные приоритеты новой жилищной стратегии
С учетом указанных выше основных вызовов и угроз в качестве основной цели новой жилищной стратегии предлагается установить – повышение качества жилищного обеспечения граждан с различными уровнем доходов и потребностями.

Для достижения такой общей стратегической цели предлагается определить следующие основные стратегические приоритеты:
1) создание социальных перспектив улучшения жилищных условий для различных групп населения, расширение и дифференциация мер по развитию разных форм удовлетворения жилищных потребностей граждан в зависимости от доходов, стадии жизненного цикла и места проживания семей;

2) повышение качества городской среды для обеспечения комфортной среды жизнедеятельности человека, которая позволяет удовлетворять как жилищные потребности, так и повышать качество жизни в целом, в первую очередь путем реконструкции, модернизации и повышения благоустройства ветхой и морально устаревшей жилой застройки, капитального ремонта многоквартирных домов, организации эффективного жилищно-коммунального хозяйства и управления жилищным фондом (вместо приоритетов увеличения объемов жилищного строительства – в первую очередь только в рамках комплексного освоения новых территорий – и повышения обеспеченности населения общей площадью жилья).

Предложения по реализации новой жилищной стратегии

1. Территориальная дифференциация и децентрализация жилищной политики
Для достижения общей для страны стратегической цели с учетом предлагаемых стратегических приоритетов необходимо изменить принципы реализации жилищной политики. В основу жилищной политики должны быть положены принципы ее территориальной дифференциации, основанной на учете перспектив социально-экономического и демографического развития регионов, городов и иных поселений (вместо единых унифицированных для всей страны подходов к ее реализации), и децентрализации, основанной на усилении роли местного самоуправления в принятии и реализации градостроительных и иных решений, направленных на создание благоприятной среды жизнедеятельности на территории города, иного поселения и возможностей для улучшения жилищных условий различными группами населения.

Реализация такого подхода потребует серьезного изменения сложившихся отношений в системе местного самоуправления, в том числе его финансовой состоятельности, и реализации градостроительной и жилищной политики на местном уровне.

Такие изменения предполагают:
1) существенное расширение полномочий органов местного самоуправления по регулированию землепользования и застройки, реализации градостроительной, земельной, инфраструктурной (в том числе тарифной) и жилищной политики на своих территориях, отмена необоснованной возможности изъятия таких полномочий у органов местного самоуправления субъектами Российской Федерации;

2) кардинальное повышение качества градостроительного планирования и зонирования на местном уровне, использование органами местного самоуправления градостроительного регулирования как реального механизма регулирования землепользования и застройки в городах и поселениях, подготовка и повышение квалификации градостроителей и проектировщиков;

3) расширение полномочий органов местного самоуправления по созданию муниципального жилищного фонда социального использования (для предоставления в социальный и некоммерческий наем), содействию в формировании частного жилищного фонда социального использования (для предоставления в некоммерческий наем), фонда жилищно-строительных кооперативов, предоставлению гражданам субсидий на наем частного жилья и использованию иных форм жилищного обеспечения граждан с невысокими и низкими доходами;

4) существенное увеличение объемов муниципальных финансовых ресурсов, без которых невозможно реализовывать планы по формированию комфортной городской среды и созданию различных возможностей по жилищному обеспечению граждан с невысокими или низкими доходами, в том числе введение местного налога на недвижимость в отношении единых объектов недвижимости (вместо налогов на землю, на имущество физических лиц и на имущество организаций);

5) предоставление федеральных и (или) региональных субсидий муниципалитетам с недостаточной бюджетной обеспеченностью на создание различных возможностей по жилищному обеспечению граждан с невысокими или низкими доходами без указания, какие именно механизмы улучшения жилищных условий должны использоваться муниципалитетами.

Основные риски при реализации такого подхода состоят в сохранении доминирования частных интересов бизнеса, в том числе застройщиков, и частных интересов чиновников, в том числе в органах местного самоуправления, над публичными градостроительными и жилищными интересами. Такой риск можно снизить только путем укрепления демократических основ местного самоуправления, расширения требований к публичной прозрачности градостроительных, земельных и жилищных отношений на местном уровне, развития институтов публичных слушаний и иных форм непосредственного участия граждан и общественных объединений в принятии соответствующих градостроительных решений, расширения полномочий и ответственности объединений собственников жилья, в том числе товариществ собственников жилья, жилищно-строительных кооперативов и других. К сожалению, проводимая сегодня политика усиления государственного контроля «сверху», несмотря на кажущееся повышение защиты граждан, возрождает неэффективные бюрократические процедуры, которые легко «обходятся» заинтересованными лицами, а ослабление местного самоуправления и передача его полномочий субъектам РФ объективно приводит к решениям, не отвечающим интересам жителей конкретных городов и иных поселений.

2. Развитие институтов долгосрочного найма жилья, жилищно-строительной кооперации и поддержка приобретения первого жилья
Наряду с решением задач повышения доступности приобретения жилья в собственность, дальнейшего развития ипотечного кредитования, необходимо изменить структуру форм улучшения жилищных условий, доступных гражданам с различным уровнем доходов.

Основными стратегическими задачами здесь являются:
1) развитие института долгосрочного найма жилья (на коммерческих, некоммерческих и еще более льготных – социальных условиях);

2) развитие института жилищно-строительной кооперации и иных форм жилищного строительства некоммерческими объединениями граждан;

3) поддержка приобретения первого жилья.

Недостаточные доходы населения не являются единственным препятствием для решения жилищной проблемы. В стране не развиты многие институты, которые могли бы позволить гражданам улучшать жилищные условия. Жилищные потребности порядка 40% всех семей, которые не являются малоимущими, но им не доступно приобретение жилья в собственность, уже сегодня можно было бы удовлетворить за счет участия в жилищно-строительной кооперации, легального и защищенного найма жилья на рыночных или некоммерческих условиях, если бы такая возможность существовала.

Для увеличения доли жилья, предоставляемого на условиях коммерческого и некоммерческого найма, и доли кооперативного жилья в жилищном фонде нужны серьезные структурные сдвиги в объемах строительства такого жилья.

Даже при кардинальных изменениях в структуре жилищного строительства к 2030 г. доля наемных домов и домов жилищно-строительных кооперативов может достичь лишь 8% общей площади всех многоквартирных домов, что позволит удовлетворить жилищную потребность 12% семей.

Реальное масштабное внедрение новых институтов всегда требует финансовой поддержки. Целесообразно использовать средства федерального бюджета для софинансирования внедрения таких новых жилищных институтов, при этом основную часть расходов должны нести субъекты РФ, муниципалитеты, предприятия, определяя конкретные формы и объемы поддержки в соответствии с потребностями граждан различных доходных групп на таких территориях, поскольку не все регионы и города имеют одинаковые потребности в формировании наемного сектора и сектора жилищно-строительной кооперации.

Частично расходы на поддержку создания наемного жилищного фонда и фонда жилищно-строительных кооперативов могли бы взять на себя предприятия, заинтересованные в привлечении трудовых ресурсов, на условиях софинансирования с регионами и (или) муниципалитетами.

Ключевой формой поддержки на федеральном уровне должно стать привлечение долгосрочных кредитных ресурсов для строительства наемных домов и домов жилищно-строительных кооперативов с участием государственного института развития – ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» (АИЖК).

Для создания возможностей обеспечения жильем малоимущих граждан необходимо стимулировать формирование муниципального жилищного фонда социального использования для предоставления по договору социального найма. Такой договор наиболее затратный для бюджетов (наниматель не компенсирует расходы на строительство жилья), поэтому должен использоваться только как форма социальной защиты жилищных прав малоимущих граждан (в части вновь предоставляемых жилых помещений).

Институт социального найма жилья требует существенного реформирования, в том числе необходимо:
1) прекратить бесплатную приватизацию социального жилья;

2) предусмотреть возможность «деприватизации» жилья (не только приватизированного, но и приобретенного в собственность иным путем) малоимущими собственниками с предоставлением такого жилья его бывшим собственникам по договору социального найма;

3) установить срочность вновь заключаемых договоров социального найма (за исключением ранее заключенных или заключаемых в порядке «деприватизации») и возможность их расторжения в случае, если наниматели перестают быть малоимущими или имеют иное жилье;

4) запретить поднаем социального жилья как форму его нецелевого использования;

5) использовать для решения жилищной проблемы очередников, не являющихся малоимущими, иные формы поддержки (частичные социальные выплаты на приобретение жилья, на участие в жилищно-строительных кооперативах, предоставление жилья внаем на некоммерческих условиях).

Даже при таких условиях обеспечение по договору социального найма малоимущих очередников потребует очень больших бюджетных затрат. Сегодняшние учетные нормы постановки на очередь, нормы предоставления жилья по договору социального найма и возможность бесплатной приватизации такого жилья создают неоправданные социальные ожидания. Необходимо привести эти нормы в соответствие с бюджетными возможностями, чтобы время ожидания в очереди на предоставление такого жилья не превышало, по крайней мере, пяти лет.

Требует реформирования и институт жилищного обеспечения граждан, переселяемых из аварийного жилья. Использование для решения этой проблемы в части собственников такого жилья подходы, предусмотренные для изъятия недвижимости для государственных и муниципальных нужд, не соответствует социальному содержанию такого института, влечет за собой огромные бюджетные обязательства и неэффективное расходование бюджетных средств. Смысл жилищного обеспечения граждан, переселяемых из аварийного жилья, состоит в оказании им социальной помощи в решении сложной жизненной проблемы. Такая социальная помощь должна предоставляться лишь гражданам, для которых аварийное жилье является единственным, и в форме предоставления им жилого помещения внаем на некоммерческих условиях, а малоимущим гражданам – по договору социального найма.

4. Развитие конкуренции в жилищном строительстве
Низкая конкуренция на рынке жилищного строительства определяет необходимость совершенствования государственного регулирования и управления с целью преодолеть сложившиеся изъяны данного сегмента рынка.

Основной стратегической задачей в жилищном строительстве становится развитие конкуренции в данном секторе экономики для увеличения объемов строительства жилья эконом-класса, обеспечивающего ценовую доступность приобретения или долгосрочного найма такого жилья для 50% населения. Для решения такой задачи необходимо снять основные институциональные барьеры для предложения нового жилья профессиональными застройщиками и входа новых застройщиков на рынок,

в том числе:
1) ликвидировать избыточные административные барьеры на рынке жилищного строительства;

2) снизить основные издержки застройщиков, в первую очередь на подключение (технологическое присоединение) к коммунальной инфраструктуре и на строительство социальной инфраструктуры;

3) внедрить различные модели реализации проектов государственно-частного партнерства в жилищном строительстве;

4) развивать проектное кредитование жилищного строительства под залог земельного участка (права аренды на земельный участок), строящихся жилых объектов и других активов проектных компаний;

5) осуществить законодательное регулирование процессов организации строительства и управления комплексами малоэтажной застройки.

Исключение избыточных административных барьеров на рынке жилищного строительства предлагается осуществлять путем:
- координации процессов градостроительного, инфраструктурного и финансового планирования и бюджетирования на уровне муниципалитетов и ресурсоснабжающих организаций;

- усиления значимости правил землепользования и застройки, утверждаемых органами местного самоуправления, и максимальной детализации всех требований к застройке в градостроительных регламентах, установленных такими правилами и публично предъявляемых всем застройщикам до начала реализации строительных проектов;

- перевода большей части государственных контрольных процедур (в частности, экспертизы проектной документации и строительного надзора) в сферу страхования, когда проведение такой экспертизы и контроля выступает обязательным инструментом оценки рисков при страховании;

- повышения финансовой ответственности как застройщика, так и органа публичной власти при проведении двух основных административных процедур – выдаче разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Для снижения расходов и рисков застройщиков при реализации проектов по развитию застроенных территорий или при комплексном освоении новых территорий предлагается использовать широкий круг моделей ГЧП, предусматривающих распределение на основании договора обязательств частного и публичного партнеров. Преимущество моделей государственно-частного партнерства заключается в возможности привлекать частные инвестиции в жилищное строительство для решения приоритетных социальных задач при частичной поддержке реализации проектов государством или муниципалитетом.

Для развития конкуренции на рынке жилищного строительства необходимо расширять возможности доступа к заемному финансированию жилищного строительства, в том числе для малых и средних застройщиков. Необходимо обеспечить переход от прямого финансирования жилищного строительства гражданами к банковскому кредитованию застройщиков на цели жилищного строительства в форме проектного финансирования.

Развитию конкуренции на рынке жилищного строительства будет способствовать также государственная поддержка новых сегментов: жилищно-строительной кооперации и строительства наемных домов коммерческого и некоммерческого использования.

Только развитие конкуренции позволит повысить качество предлагаемого на таком рынке жилья, в том числе внедрить инновационные и энергоэффективные технологии в жилищном строительстве, новые планировочные и архитектурно-проектные решения жилой застройки. Любые искусственные меры по стимулированию изменения такого качества в условиях низкой конкуренции будут неэффективны.