Журнал Российская муниципальная практика

НАВЕРХ

Главная страница
  Последнее обновление: вторник, 27 февраля 2024, 23:20
 
Новости МСУ

27.02.2024
ПСБ выдал участнику СВО военную ипотеку с использованием новых мер поддержки

5.02.2024
НПО «СПЛАВ» первым удостоено ордена «За доблестный труд»

16.12.2023
Проект «Умный город» обсудят на стратегической сессии на Региональном Дне Минстроя России

12.12.2023
«ИЛАН-Норильск» подвел итоги 2023 года

14.11.2023
В Екатеринбурге стартовал Х Международный чемпионат высокотехнологичных профессий Хайтек 2023 и III Кубок по рационализации и производительности

10.11.2023
Х Международный чемпионат высокотехнологичных профессий Хайтек

1.11.2023
VII Общероссийский муниципальный правовой форум

11.10.2023
Муниципальный правовой форум

11.10.2023
25 лет Ассоциации городов Поволжья

26.09.2023
Эффективность системной работы

25.09.2023
Деревня Мокрое – населенный пункт воинской доблести

12.09.2023
Победители премии «Цифровая энергия»

9.09.2023
Аммиачной селитре – старт!

15.08.2023
Лучшие цифровые решения на форуме в Уфе получили сертификаты Центра компетенций «Умный город»

9.08.2023
От цифровизации к цифровой трансформации отраслей: в Уфе прошёл форум «Умный город - Умная страна»

7.08.2023
Умные города Росатома вошли в число лидеров индекса IQ городов

4.08.2023
На форуме в Уфе Сбербанк представил новые технологии

31.07.2023
Югра и Рязанская область отмечены призами форума «Умный город»

28.07.2023
В Уфе состоялось торжественное открытие форума «Умный город - Умная страна»

28.07.2023
ИЭМЗ «Купол» на Форуме Россия-Африка

27.07.2023
Российские предприятия осваивают выпуск незапатентованной продукции

21.07.2023
Росатом представит цифровые разработки на международном форуме «Умный город»

18.07.2023
Ujin выступит генеральным партнёром Международного форума «Умный город - Умная страна»

14.07.2023
Sitronics Group на форуме «Умный город» в Уфе представит умные решения для развития городской интеллектуальной среды

13.07.2023
В Уфе пройдет IV Международный форум «Умный город - Умная страна»

11.07.2023
Участникам форума «Умный город» представят лучшие практики региона

11.07.2023
РМП - информационный партнер форума «Умный город - умная страна»

11.07.2023
Сборник лучших практик по применению доказательного подхода к принятию управленческих решений

11.07.2023
В Пермском крае идет всероссийский форум «Строим цифровой регион»

8.07.2023
Форум «атомных» городов «Радиус доверия»

5.07.2023
Чебоксары претендуют на звание культурной столицы 2024 года

1.08.2022
Константин Торсон: декабрист открывший Антарктиду

Контакты
Объединенная промышленная редакция

Журнал "Российская муниципальная практика"

Адрес:
123557, г. Москва, ул. Малая Грузинская, 39, офис 310

Телефоны:
(495) 778-14-47
+ 7 901 578-14-47
+ 7 964 765 57 06

E-mail:
tagen@bk.ru
doc@promweekty.ru

Интернет: www.russmp.ru
О журнале
В настоящем возобновленном издании основной задачей журнала становится информационное обеспечение развития муниципалитетов через обмен передовым опытом ведения коммунального хозяйства, знакомство с новейшими предложениями, разработками, видами продукции и т.д., нацеленными на повышение качества жизни в городах и поселениях, повышение эффективности бюджетных расходов, снижение затрат и т.д..

 

Есть ли шанс у межмуниципальной кооперации в России

Есть ли шанс у межмуниципальной кооперации в РоссииМежмуниципальное сотрудничество – один из крупных резервов повышения эффективности работы органов местного самоуправления. Об этом шла речь на круглом столе в Институте экономики города.

Ассоциации «зависимые» и независимые

Сегодня создание региональных советов муниципальных образований в каждом субъекте прописано в законе. С одной стороны, это поддержало право муниципальных образований на организацию политических форм межмуниципального сотрудничества в регионах. Но, с другой – вольно или невольно привело к тому, что обязательные формы ассоциаций (советы), созданные под патронажем губернаторов, заместили часть независимых межмуниципальных ассоциаций, существовавших в этих регионах.
Когда мы проводили опрос муниципальных образований в 2005 году, мы прогнозировали возможность такого замещения. Тогда многие муниципальные образования в своих ответах на анкету заявляли, что сохранят членство в независимых ассоциациях независимо от того, будут ли членами регионального совета. Но практика показала, что не у всех есть материальные ресурсы, чтобы быть членами нескольких региональных ассоциаций. Как правило, эти независимые региональные ассоциации трансформировались в региональные советы. Около тридцати таких независимых ассоциаций перестали существовать, став региональными советами.
Плохо это, или хорошо – вопрос дискуссионный. На первый взгляд, вроде бы, нет ничего особенного. Но есть определенные риски, ведь сама модель формирования региональных советов прошла под жестким патронажем исполнительной власти субъектов Федерации. Поэтому зачастую региональные советы оказываются не столько независимыми проводниками мнения муниципальных образований наверх, сколько ретрансляторами мнений и позиции региональной государственной власти на муниципальный уровень. И в данном случае муниципалитеты очень часто просто получают задание от региональных советов, просто встраиваются в систему исполнения решений органов государственной власти. Здесь есть некий момент замещения и потери независимости.

Направление развития

Как показывает анализ, большинство региональных советов пока еще достаточно пассивны. Но и сегодня есть советы и независимые ассоциации, которые уже готовы перейти на другой уровень влияния на региональную муниципальную политику, они уже пытаются стать инициаторами каких-то законотворческих инициатив. Так что законодателям нужно подумать о расширении их полномочий и наделении правом законодательной инициативы, которым они сейчас не обладают.
Направлением развития ассоциативных форм межмуниципальной кооперации, на наш взгляд, является стимулирование советов к максимальному использованию возможностей, предоставляемых российским законодательством, по созданию на их базе разных форм хозяйственной кооперации в целях предоставления услуг муниципалитетам в решении вопросов местного значения, обучения муниципальных служащих и т.п. Сегодня эти возможности советами не используются.
Следующее направление – это договорные формы. Они сегодня используются в разных сферах: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юр.лица.
Правовое обеспечение договорных форм кооперации регулируется гражданским законодательством. Сегодня, в качестве форм межмуниципального взаимодействия развиваются, в основном, формы необязательственных договоров (соглашения о намерениях). Но имеется потенциальная возможность объединения ресурсов для решения вопросов местного значения через обязательственные договоры (с ресурсным обеспечением), но эта форма договоров пока не развита из-за имеющихся трудностей технического, финансового и правового характера.
И последний тип межмуниципальной кооперации – создание хозяйствующих субъектов, наиболее проблемный и дискуссионный.

Здесь следует обратить внимание на четыре важных момента правового и экономического характера.

К правовым можно отнести:
• уточнение правосубъектности муниципальных образований и их органов в вопросах учреждения хозяйственных обществ;
• уточнение круга допускаемых организационно-правовых форм хозяйственных обществ;
• формирование имущественных взносов при учреждении хозяйствующих субъектов.

К экономическим: понимание целесообразности использования данных форм межмуниципальной кооперации (ХО) для решения вопросов местного значения в принципе.
Перечисленные проблемы, тормозят развитие хозяйственной кооперации. Но, если по первой проблеме более-менее понятно, что делать: есть решение суда о том, что основной правосубъектностью обладают именно муниципальные образования, поэтому здесь необходимы простые поправки в специальное законодательство о приватизации и в законодательство о местном самоуправлении, и нет поля для экспертной дискуссии, то в остальных перечисленных проблемах есть поле для дискуссии.

Концептуальные развилки

Я хотела бы обратить ваше внимание на концептуальные развилки, которые позволяют выбрать направление дальнейшего развития межмуниципальной хозяйственной кооперации.
Это, прежде всего, понимание экономической целесообразности сохранения закрытых форм хозяйственной кооперации, а также целесообразности снижения антимонопольного давления на муниципалитеты при формировании имущественного взноса в ООО, ЗАО в форме передачи имущественных прав (имеются в виду последние изменения в Федеральный закон «О защите конкуренции», который еще больше сузил возможности муниципальных образований по формированию имущественного взноса при организации межмуниципального сотрудничества). У разных экспертов есть на этот счет разное мнение.
Если мы говорим об организационно-правовых формах хозяйственной кооперации, то при их расширении до ОАО (с целью снятия барьеров для развития межмуниципального взаимодействия по примеру международного опыта), то, фактически, должны будем идти по пути концептуального изменения гражданского законодательства в части определения роли и места публичных органов власти в организации хозяйственной деятельности. Потому что у нас гражданское законодательство очень сужает возможности публичных органов власти в осуществлении хозяйственной деятельности, ограничивая их участие закрытыми формами хозяйственных обществ. Но в этом случае необходимо усиление внешнего, превентивного контроля использования муниципального имущества. Это первая развилка.
При сохранении межмуниципального сотрудничества в форме ЗАО и ООО, необходимо «расшить» проблему имущественного взноса. И вот здесь появляется вторая развилка.
Если мы говорим об имущественном взносе в форме самого имущества, то тогда нужно менять уже законодательство о приватизации. Если мы говорим о передаче имущественных прав, то тогда возникает вопрос о давлении антимонопольного законодательства.
Если мы говорим о денежном вкладе, то тогда нужно четко обозначать эту проблему в Бюджетном кодексе. Сейчас по поводу возможности осуществления имущественного вклада в межмуниципальные хозяйственные общества есть разные точки зрения.
Второй вопрос о проблемах с антимонопольным законодательством: необходимо ли снижение его давления? Хозяйственные общества, как правило, создаются с целью получения дополнительной прибыли. Учитывая, что целью деятельности органов местного самоуправления является осуществление властных полномочий и предоставление населению определенного рода общественных услуг, в том числе, и гарантированных государством, на наш взгляд, создание межмуниципальных хозяйственных обществ является мерой вынужденной, поэтому оно целесообразно только в тех областях, где услуга не является бюджетной и предоставляется уже преимущественно на рыночных условиях.
Однако если данные услуги являются вполне рыночными, то приоритетным направлением их развития должна быть минимизация государственного (муниципального) присутствия в сфере их предоставления.
Вместе с тем, очень часто в небольших муниципальных образованиях свободный рынок таких услуг еще не сложился по разным причинам: отсутствие платежеспособного спроса со стороны населения, сохранение высокого процента перекрестного субсидирования, а также вследствие других причин. Поэтому частные предприниматели не торопятся занимать данную нишу. Как правило, здесь сохраняются монопольные услуги муниципальных предприятий. И если муниципальное образование не в силах нести бремя расходов по предоставлению таких услуг самостоятельно, только в этом случае целесообразно осуществлять поиск партнеров для организации межмуниципального хозяйственного общества. Но даже в этом случае снижение антимонопольного давления при формировании имущественных взносов может привести к риску формирования новых неэффективных монополий на уровне муниципалитетов.

Зарубежный опыт

Почему появились у нас эти дискуссионные развилки? Потому что, познакомившись с зарубежным опытом межмуниципальной кооперации, мы все-таки поняли, что за рубежом муниципалитеты более свободны в плане использования различных форм кооперации, потому что перечень допустимых организационно-правовых форм значительно шире и возможности у них по организации такой деятельности тоже значительно шире.
Например, ассоциации используют всевозможные формы хозяйственной кооперации для оказания услуг муниципалитетам, как коммерческие, так и некоммерческие.
Кроме того, национальные ассоциации (например, в Дании) обладают правом законодательной инициативы. Государство активно стимулирует межмуниципальное сотрудничество. И муниципалитеты не считают это давлением государства, хотя там формы такого влияния достаточно разнообразны.
Во Франции, например, вообще существуют очень жесткие императивные формы организации межмуниципальной кооперации. И в принципе это не является каким-то нонсенсом.
Но при повышении экономических рисков, когда муниципалитеты берут на себя проекты коммерческой хозяйственной деятельности, эти риски нивелируются очень жестким контролем со стороны государства. Причем превентивным контролем: не тогда, когда уже что-то произошло и муниципалитет расстался со своим имуществом, и его необходимо наказывать, а перед тем, как муниципалитет такой проект или такую форму межмуниципального сотрудничества начинает развивать, этот проект в обязательном порядке проходит государственную экспертизу.
Эти новые знания позволили нам сделать вывод, что и мы могли бы развивать наше межмуниципальное сотрудничество значительно шире, чем это сейчас предполагается и допускается законом.
Если говорить о возможных зарубежных формах кооперации, то наиболее интересна так называемая «объединенная администрация». Здесь есть определенные нюансы, о которых можно говорить, но, вообще, эта форма достаточно перспективна. Эта форма могла бы развиваться в России тоже. И меня поддержали многие эксперты, которые пытались уже осуществить вот эту технологию. Мы пытаемся тоже осуществить такой проект в Ростовской области. И возможно, что уже о реальных возможностях создания такой совместной администрации мы вам доложим в следующий раз.
Другая форма – «Межмуниципальный отдел по планированию развития» – замечательная форма для привлечения инвестиций. Она тоже достаточно перспективна в России.
Различные центры, институты и НИИ также возможны. В статье Бабуна, которая опубликована в журнале «Городское управление», отмечается необходимость создания федерального центра методической поддержки, куда бы можно было собрать все наиболее значительные экспертные силы в помощь развитию различных муниципальных технологий.

Корни проблем межмуниципальной кооперации

Но наше законодательство ни ту, ни другую форму не позволяет нам развивать. Что мешает? Прежде всего, на наш взгляд, мешают внутренние риски, то есть неготовность муниципалитетов. Значительная часть муниципалитетов сориентирована на передачу полномочий наверх, что не является межмуниципальной кооперацией.
Межмуниципальное сотрудничество предполагает реальные ресурсы. А у поселений, как правило, нет ресурсов. Если уж мы заключаем с кем-то соглашение или создаем некий хозяйствующий субъект, то там нужны ресурсы.
Правда, по закону передача полномочий тоже предполагает обязательное финансирование, но все знают, какие здесь выстраиваются непрозрачные механизмы. Поселения никак не влияют на качество услуги, передаваемой на уровень района, и в этом как раз проблема передачи полномочий, которая значительно хуже, чем организация межмуниципального сотрудничества, с точки зрения управления качеством этой услуги.
Эти риски, к сожалению, сохраняются у нас и не стимулируют муниципальные образования поселенческого уровня к развитию межмуниципального сотрудничества.

Людмила Рагозина,
Институт экономики города
От редактора

Журнал «РМП» («Российская муниципальная практика») информирует об инициативах и достижениях действующих лиц муниципальной России, рассказывает о лучших муниципальных практиках, о новых технологиях, применяемых в коммунальном хозяйстве.

РМП предоставляет площадку для дискуссий по злободневным вопросам местного самоуправления, рассказывает о совершенствовании законодательства по МСУ, обо всех значимых событиях жизни в сфере местного самоуправления России.

Журнал «Российская муниципальная практика»
Спецпроект «Муниципальная Карта России»
Спецпроект «Российская муниципальная практика»
Проекты РМП
Вестник организаций муниципальных образований
В каждом номере мы рассказываем о деятельности одной из значимых общественных организаций, объединяющих муниципалитеты.

Муниципальная карта России
В данном проекте дается муниципальный портрет региона.

Проект «Юбилейный»
Проект дает материалы по городам и районам, отмечающим свои юбилеи.

Наши партнеры
Архив номеров Карта сайта © 2009-2024 Российская муниципальная практика
Рейтинг@Mail.ru