Журнал Российская муниципальная практика

НАВЕРХ

Главная страница
  Последнее обновление: вторник, 11 декабря 2018, 19:25
 
Новости МСУ
11.12.2018
Минстрой РФ. «Умные города» будут строиться по стандарту

8.12.2018
Награждены победители конкурса лучших муниципальных практик

7.12.2018
Съезд ВСМС прошел в Совете Федерации

7.12.2018
АСДГ. В Омске прошла конференция Ассоциации сибирских и дальневосточных городов

6.12.2018
Совет Федерации. На «круглом столе» обсудили государственно-частное партнёрство в сфере развития информационной инфраструктуры

6.12.2018
Эффективный формат реализации «умных» проектов в муниципалитетах

29.11.2018
Красноярск. Как помочь муниципалитетам решали на IX Сибирском муниципальном форуме

24.11.2018
Госсовет признал нацпроект «Жилье и горсреда» неисполнимым

24.11.2018
Органы местного самоуправления нуждаются в удобных и доступных цифровых технологиях

22.11.2018
Доклад Конгресса Правительству РФ в 2018 году

20.11.2018
Искусственный интеллект повысит эффективность теплоснабжения

20.11.2018
Депутаты заявили о снижении коррупции на муниципальном уровне

16.11.2018
Надо ли повсеместно развивать агломерации: мнения экспертов

15.11.2018
Минфин РФ опубликовало Методические рекомендации, способствующие увеличению доходной базы региональных и местных бюджетов

15.11.2018
Совет Федерации. Заседание Совета по местному самоуправлению на тему «Инструменты повышения качества муниципального управления»

9.11.2018
Вышел в свет новый номер журнала «Российская муниципальная практика»

3.11.2018
Минстрой РФ. Утвержден паспорт ведомственного проекта «Умный город»

1.11.2018
Казань. Муниципалитет признан одним из лучших городов РФ по состоянию дорожного хозяйства

Контакты
Объединенная промышленная редакция

Журнал "Российская муниципальная практика"

Адрес:
119019, г. Москва, Новый Арбат, д.21, оф. 1711

Телефоны:
(495) 690-31-08
(495) 778-14-47
(495) 729-39-77
8 (903) 623-57-61

E-mail:
doc@promweekty.ru, tagen@bk.ru

Интернет: www.russmp.ru
О журнале
В настоящем возобновленном издании основной задачей журнала становится информационное обеспечение развития муниципалитетов через обмен передовым опытом ведения коммунального хозяйства, знакомство с новейшими предложениями, разработками, видами продукции и т.д., нацеленными на повышение качества жизни в городах и поселениях, повышение эффективности бюджетных расходов, снижение затрат и т.д..

 

Есть ли шанс у межмуниципальной кооперации в России

Есть ли шанс у межмуниципальной кооперации в РоссииМежмуниципальное сотрудничество – один из крупных резервов повышения эффективности работы органов местного самоуправления. Об этом шла речь на круглом столе в Институте экономики города.

Ассоциации «зависимые» и независимые

Сегодня создание региональных советов муниципальных образований в каждом субъекте прописано в законе. С одной стороны, это поддержало право муниципальных образований на организацию политических форм межмуниципального сотрудничества в регионах. Но, с другой – вольно или невольно привело к тому, что обязательные формы ассоциаций (советы), созданные под патронажем губернаторов, заместили часть независимых межмуниципальных ассоциаций, существовавших в этих регионах.
Когда мы проводили опрос муниципальных образований в 2005 году, мы прогнозировали возможность такого замещения. Тогда многие муниципальные образования в своих ответах на анкету заявляли, что сохранят членство в независимых ассоциациях независимо от того, будут ли членами регионального совета. Но практика показала, что не у всех есть материальные ресурсы, чтобы быть членами нескольких региональных ассоциаций. Как правило, эти независимые региональные ассоциации трансформировались в региональные советы. Около тридцати таких независимых ассоциаций перестали существовать, став региональными советами.
Плохо это, или хорошо – вопрос дискуссионный. На первый взгляд, вроде бы, нет ничего особенного. Но есть определенные риски, ведь сама модель формирования региональных советов прошла под жестким патронажем исполнительной власти субъектов Федерации. Поэтому зачастую региональные советы оказываются не столько независимыми проводниками мнения муниципальных образований наверх, сколько ретрансляторами мнений и позиции региональной государственной власти на муниципальный уровень. И в данном случае муниципалитеты очень часто просто получают задание от региональных советов, просто встраиваются в систему исполнения решений органов государственной власти. Здесь есть некий момент замещения и потери независимости.

Направление развития

Как показывает анализ, большинство региональных советов пока еще достаточно пассивны. Но и сегодня есть советы и независимые ассоциации, которые уже готовы перейти на другой уровень влияния на региональную муниципальную политику, они уже пытаются стать инициаторами каких-то законотворческих инициатив. Так что законодателям нужно подумать о расширении их полномочий и наделении правом законодательной инициативы, которым они сейчас не обладают.
Направлением развития ассоциативных форм межмуниципальной кооперации, на наш взгляд, является стимулирование советов к максимальному использованию возможностей, предоставляемых российским законодательством, по созданию на их базе разных форм хозяйственной кооперации в целях предоставления услуг муниципалитетам в решении вопросов местного значения, обучения муниципальных служащих и т.п. Сегодня эти возможности советами не используются.
Следующее направление – это договорные формы. Они сегодня используются в разных сферах: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен, создание коллегиальных органов без образования юр.лица.
Правовое обеспечение договорных форм кооперации регулируется гражданским законодательством. Сегодня, в качестве форм межмуниципального взаимодействия развиваются, в основном, формы необязательственных договоров (соглашения о намерениях). Но имеется потенциальная возможность объединения ресурсов для решения вопросов местного значения через обязательственные договоры (с ресурсным обеспечением), но эта форма договоров пока не развита из-за имеющихся трудностей технического, финансового и правового характера.
И последний тип межмуниципальной кооперации – создание хозяйствующих субъектов, наиболее проблемный и дискуссионный.

Здесь следует обратить внимание на четыре важных момента правового и экономического характера.

К правовым можно отнести:
• уточнение правосубъектности муниципальных образований и их органов в вопросах учреждения хозяйственных обществ;
• уточнение круга допускаемых организационно-правовых форм хозяйственных обществ;
• формирование имущественных взносов при учреждении хозяйствующих субъектов.

К экономическим: понимание целесообразности использования данных форм межмуниципальной кооперации (ХО) для решения вопросов местного значения в принципе.
Перечисленные проблемы, тормозят развитие хозяйственной кооперации. Но, если по первой проблеме более-менее понятно, что делать: есть решение суда о том, что основной правосубъектностью обладают именно муниципальные образования, поэтому здесь необходимы простые поправки в специальное законодательство о приватизации и в законодательство о местном самоуправлении, и нет поля для экспертной дискуссии, то в остальных перечисленных проблемах есть поле для дискуссии.

Концептуальные развилки

Я хотела бы обратить ваше внимание на концептуальные развилки, которые позволяют выбрать направление дальнейшего развития межмуниципальной хозяйственной кооперации.
Это, прежде всего, понимание экономической целесообразности сохранения закрытых форм хозяйственной кооперации, а также целесообразности снижения антимонопольного давления на муниципалитеты при формировании имущественного взноса в ООО, ЗАО в форме передачи имущественных прав (имеются в виду последние изменения в Федеральный закон «О защите конкуренции», который еще больше сузил возможности муниципальных образований по формированию имущественного взноса при организации межмуниципального сотрудничества). У разных экспертов есть на этот счет разное мнение.
Если мы говорим об организационно-правовых формах хозяйственной кооперации, то при их расширении до ОАО (с целью снятия барьеров для развития межмуниципального взаимодействия по примеру международного опыта), то, фактически, должны будем идти по пути концептуального изменения гражданского законодательства в части определения роли и места публичных органов власти в организации хозяйственной деятельности. Потому что у нас гражданское законодательство очень сужает возможности публичных органов власти в осуществлении хозяйственной деятельности, ограничивая их участие закрытыми формами хозяйственных обществ. Но в этом случае необходимо усиление внешнего, превентивного контроля использования муниципального имущества. Это первая развилка.
При сохранении межмуниципального сотрудничества в форме ЗАО и ООО, необходимо «расшить» проблему имущественного взноса. И вот здесь появляется вторая развилка.
Если мы говорим об имущественном взносе в форме самого имущества, то тогда нужно менять уже законодательство о приватизации. Если мы говорим о передаче имущественных прав, то тогда возникает вопрос о давлении антимонопольного законодательства.
Если мы говорим о денежном вкладе, то тогда нужно четко обозначать эту проблему в Бюджетном кодексе. Сейчас по поводу возможности осуществления имущественного вклада в межмуниципальные хозяйственные общества есть разные точки зрения.
Второй вопрос о проблемах с антимонопольным законодательством: необходимо ли снижение его давления? Хозяйственные общества, как правило, создаются с целью получения дополнительной прибыли. Учитывая, что целью деятельности органов местного самоуправления является осуществление властных полномочий и предоставление населению определенного рода общественных услуг, в том числе, и гарантированных государством, на наш взгляд, создание межмуниципальных хозяйственных обществ является мерой вынужденной, поэтому оно целесообразно только в тех областях, где услуга не является бюджетной и предоставляется уже преимущественно на рыночных условиях.
Однако если данные услуги являются вполне рыночными, то приоритетным направлением их развития должна быть минимизация государственного (муниципального) присутствия в сфере их предоставления.
Вместе с тем, очень часто в небольших муниципальных образованиях свободный рынок таких услуг еще не сложился по разным причинам: отсутствие платежеспособного спроса со стороны населения, сохранение высокого процента перекрестного субсидирования, а также вследствие других причин. Поэтому частные предприниматели не торопятся занимать данную нишу. Как правило, здесь сохраняются монопольные услуги муниципальных предприятий. И если муниципальное образование не в силах нести бремя расходов по предоставлению таких услуг самостоятельно, только в этом случае целесообразно осуществлять поиск партнеров для организации межмуниципального хозяйственного общества. Но даже в этом случае снижение антимонопольного давления при формировании имущественных взносов может привести к риску формирования новых неэффективных монополий на уровне муниципалитетов.

Зарубежный опыт

Почему появились у нас эти дискуссионные развилки? Потому что, познакомившись с зарубежным опытом межмуниципальной кооперации, мы все-таки поняли, что за рубежом муниципалитеты более свободны в плане использования различных форм кооперации, потому что перечень допустимых организационно-правовых форм значительно шире и возможности у них по организации такой деятельности тоже значительно шире.
Например, ассоциации используют всевозможные формы хозяйственной кооперации для оказания услуг муниципалитетам, как коммерческие, так и некоммерческие.
Кроме того, национальные ассоциации (например, в Дании) обладают правом законодательной инициативы. Государство активно стимулирует межмуниципальное сотрудничество. И муниципалитеты не считают это давлением государства, хотя там формы такого влияния достаточно разнообразны.
Во Франции, например, вообще существуют очень жесткие императивные формы организации межмуниципальной кооперации. И в принципе это не является каким-то нонсенсом.
Но при повышении экономических рисков, когда муниципалитеты берут на себя проекты коммерческой хозяйственной деятельности, эти риски нивелируются очень жестким контролем со стороны государства. Причем превентивным контролем: не тогда, когда уже что-то произошло и муниципалитет расстался со своим имуществом, и его необходимо наказывать, а перед тем, как муниципалитет такой проект или такую форму межмуниципального сотрудничества начинает развивать, этот проект в обязательном порядке проходит государственную экспертизу.
Эти новые знания позволили нам сделать вывод, что и мы могли бы развивать наше межмуниципальное сотрудничество значительно шире, чем это сейчас предполагается и допускается законом.
Если говорить о возможных зарубежных формах кооперации, то наиболее интересна так называемая «объединенная администрация». Здесь есть определенные нюансы, о которых можно говорить, но, вообще, эта форма достаточно перспективна. Эта форма могла бы развиваться в России тоже. И меня поддержали многие эксперты, которые пытались уже осуществить вот эту технологию. Мы пытаемся тоже осуществить такой проект в Ростовской области. И возможно, что уже о реальных возможностях создания такой совместной администрации мы вам доложим в следующий раз.
Другая форма – «Межмуниципальный отдел по планированию развития» – замечательная форма для привлечения инвестиций. Она тоже достаточно перспективна в России.
Различные центры, институты и НИИ также возможны. В статье Бабуна, которая опубликована в журнале «Городское управление», отмечается необходимость создания федерального центра методической поддержки, куда бы можно было собрать все наиболее значительные экспертные силы в помощь развитию различных муниципальных технологий.

Корни проблем межмуниципальной кооперации

Но наше законодательство ни ту, ни другую форму не позволяет нам развивать. Что мешает? Прежде всего, на наш взгляд, мешают внутренние риски, то есть неготовность муниципалитетов. Значительная часть муниципалитетов сориентирована на передачу полномочий наверх, что не является межмуниципальной кооперацией.
Межмуниципальное сотрудничество предполагает реальные ресурсы. А у поселений, как правило, нет ресурсов. Если уж мы заключаем с кем-то соглашение или создаем некий хозяйствующий субъект, то там нужны ресурсы.
Правда, по закону передача полномочий тоже предполагает обязательное финансирование, но все знают, какие здесь выстраиваются непрозрачные механизмы. Поселения никак не влияют на качество услуги, передаваемой на уровень района, и в этом как раз проблема передачи полномочий, которая значительно хуже, чем организация межмуниципального сотрудничества, с точки зрения управления качеством этой услуги.
Эти риски, к сожалению, сохраняются у нас и не стимулируют муниципальные образования поселенческого уровня к развитию межмуниципального сотрудничества.

Людмила Рагозина,
Институт экономики города
От редактора
От редактора"Журнал "Российская муниципальная практика" информирует об инициативах и достижениях действующих лиц муниципальной России, рассказывает о лучших муниципальных практиках, о новых технологиях, применяемых в коммунальном хозяйстве.
РМП предоставляет площадку для дискуссий по злободневным вопросам местного самоуправления, рассказывает о совершенствовании законодательства по МСУ, обо всех значимых событиях жизни в сфере местного самоуправления России.

Журнал «Российская муниципальная практика»
Спецпроект «Российская муниципальная практика»
Проекты РМП
Вестник
В каждом номере мы рассказываем о деятельности одной из значимых общественных организаций, объединяющих муниципалитеты.

Муниципальная карта России
В данном проекте дается муниципальный портрет региона.

Проект «Юбилейный»
Проект дает материалы по городам и районам, отмечающим свои юбилеи.

Наши партнеры
Анонсы
Новости МСУ От редактора О журнале Проекты РМП Контакты
Наши партнеры Архив номеров Карта сайта © 2009-2018 Российская муниципальная практика
Рейтинг@Mail.ru