В
последнее десятилетие в Японии наблюдается динамичный рост
государственно-частного партнерства (ГЧП) в различных сферах
экономики, в первую очередь в инфраструктуре. Это связано со
стремлением властей различных уровней повысить эффективность
использования государственной и муниципальной собственности.
С другой стороны, частный бизнес готов активно осваивать
новые для себя сферы деятельности, прежде считавшиеся
«заповедными вотчинами» государства. Главная роль в
реализации проектов государственно-частных партнерств в
Японии принадлежит органам местной власти и их организациям.
Первыми в Японии проектами государственно-частных партнерств
в форме инициативы частного финансирования (Private Finance
Initiative, PFI) стали именно проекты, инициированные
органами местной власти – столичного района Канамати
(строительство электроподстанции на станции очистки воды),
префектуры Канагава (строительство Университета медицинского
страхования и социального обеспечения) и префектуры Ибараги
(контейнерный терминал в морском порту).
Государственно-частные партнерства в Японии в настоящее
время охватывают достаточно широкий спектр областей и имеют
местные особенности в отдельных регионах страны.
Административные здания
Проекты партнерств в этой области обладают своей спецификой.
Как правило, при анализе конкретных проектов одним из
наиболее важных моментов является вопрос о том, какая часть
всего комплекса разнообразной работы передается частному
оператору.
В случае реализации проекта по форме PFI частному оператору
могут быть переданы функции проектирования, строительства и
управления.
Первая и вторая, как правило, не вызывают сомнений и в
большинстве случаев возлагаются на частного оператора.
Что касается третьей, то, как свидетельствует анализ
японского опыта, здесь возможны как минимум три варианта.
Первый предусматривает передачу только основных, важнейших с
точки зрения функционирования данного объекта
административных работ (для административного здания –
выполнение административных функций, для больниц – функций
медицинского обслуживания и т.д.).
Второй вариант предполагает передачу частному оператору
круга работ, тесно связанных с первой категорией и
являющихся вспомогательными по отношению к главной функции
(в административных зданиях – информационная служба, часть
вспомогательных административных работ, в больницах – часть
работ по медицинскому обслуживанию, прачечная, столовая и
т.п.).
Третий касается круга работ, не являющихся специфическими
для данного объекта и относящихся к общим управленческим
функциям, – поддержание и эксплуатация здания, охрана,
уборка и т.п. В подавляющем большинстве случаев работы
третьей категории передаются частному оператору. С другой
стороны, передача ему основных, важнейших административных
функций практически не встречается.
Что касается работ второй категории, то на практике они
достаточно невелики по объему и ограничены по
функциональному разнообразию (в административных зданиях они
сводятся к информационной службе, работе с базами данных и
архивной службе). Таким образом, японский вариант
партнерства применительно к административным зданиям, как
правило, предусматривает проведение работ по проектированию
+ строительных работ + общих административных работ («3-я
категория») с редким включением отдельных видов работ
основного типа, то есть является достаточно простым и
удобным в исполнении.
Другой отличительной особенностью проектов PFI применительно
к административным зданиям можно считать их относительную
стабильность и удобство выстраивания на длительную
перспективу. Основное предназначение таких зданий состоит в
выполнении в них на протяжении длительного времени
государственными субъектами различных уровней
административных функций.
Поэтому до тех пор, пока государственные субъекты выполняют
свои функции, частному оператору гарантируется плата за
предоставляемые им определенные виды услуг. Чем крупнее
административное здание по своим масштабам, тем больше
возникает необходимость размещения в нем различного рода
точек по предоставлению услуг – буфетов, киосков и т.д.,
управление работой которых также может быть возложено на
частного оператора.
Наконец, с учетом особенностей района, в котором
располагается административное здание, и в соответствии с
планами местных властей нередко практикуется размещение в
том же здании объектов служб быта, торговли, жилых помещений
и т.д.
В целом партнерства, связанные с эксплуатацией
административных зданий, легче планируемы, чем, скажем,
больницы или предприятия по утилизации отходов, стабильны и
удобны для практической реализации для обеих
договаривающихся сторон.
Следует отметить, что, наряду с безусловными положительными
моментами, сотрудничество в этой области сопряжено и с
определенными сложностями. Проекты в этой области относятся
к категории «строительных PFI», которая, с точки зрения
частных предпринимателей, далеко не всегда привлекательна. В
таких проектах удельный вес управленческих функций невелик,
в силу чего частной компании нелегко в полной мере проявить
свою креативность, применить управленческий опыт и добиться
повышения соотношения цены и качества (VFM).
Компенсировать это можно за счет расширения функционального
использования административных зданий, создания
дополнительных бизнес-возможностей для частного сектора,
повышения привлекательности проектов государственно-частного
партнерства в глазах частных предпринимателей.
Больницы
Японские ГЧП в этой области имеют ряд особенностей.
Во-первых, в рамках партнерств объединяется в единый
комплекс предоставление государственных медицинских услуг и
вспомогательных услуг, оказываемых частным сектором.
Во-вторых, исходя из общей концепции управления медицинскими
учреждениями, реализация партнерства в этой области требует
обеспечения исключительно плотного информационного обмена
между договаривающимися сторонами.
Наконец, с учетом тесной связи между основными и
вспомогательными медицинскими услугами поддержание и
повышение уровня вспомогательных медицинских услуг
становится важным элементом повседневного менеджмента в
больницах.
С учетом этого в партнерствах, связанных с медицинскими
учреждениями, более чем в каких-либо других областях
требуется четкая фиксация обязанностей частного оператора,
ясное видение уровня его функциональных обязанностей,
разработка не имеющей право на «сбой» системы управления
рисками, которые частный оператор несет в рамках
партнерства, выстраивание системы эффективного
сотрудничества частного оператора с администрацией больницы.
Рассмотрим подробнее пример реализации проекта PFI в г.
Явата.
При неизменном количестве койкомест масштабы объекта
увеличены почти вдвое (в 1,8 раза). Больница превратилась в
медицинский центр префектурального уровня. К особенностям
проекта, предложенного частным оператором, можно отнести
соединение в единое целое новшеств технического и
технологического характера, принятие им на себя широкого
круга обязанностей, использование организационной схемы ВОТ,
длительный срок партнерства, конкурсную систему отбора
частного оператора.
Строительство новой больницы стало не просто возведением
нового здания, коренным образом изменился характер
предоставляемых населению медицинских услуг: была введена
система электронных карт пациентов, на принципиально новый
технический уровень выведена система информационных потоков
в больнице, больница была оснащена новейшим диагностическим
оборудованием. Кроме того, строительство больницы
преобразило ландшафт местности: ее здание было эстетически и
функционально гармонично вписано в окружающую среду. Частный
оператор принял на себя выполнение многих функциональных
обязанностей: круг его деятельности охватил не только
обслуживание и эксплуатацию здания, но и выполнение ряда
основных медицинских и широкого круга вспомогательных
функций.
В соответствии с условиями контракта здание больницы было
передано частному оператору в концессию на 30 лет, по
истечении которых он обязан передать его муниципальным
властям. Несомненно, частный оператор взял на себя немалые
риски, связанные не только с необходимостью поддержания на
должном уровне физического состояния здания, но и возможными
изменениями системы медицинского страхования в стране,
техническими и технологическим изменениями медицинского
оборудования, изменениями в структуре медицинских услуг и
т.д.
Тем не менее, его решение пойти на подобное партнерство с
государством свидетельствует о том, что подобная форма
партнерства привлекательна для частного сектора и в рамках
ее частный сектор готов, проявляя креативность подходов и
предпринимательскую инициативу, обеспечить свои интересы.
Использование муниципальными властями метода открытых
конкурсных торгов позволило отобрать предложения, которые в
наибольшей степени отвечали потребностям города в
медицинских услугах.
О том, что переговорный процесс по проектам такого рода
является непростым, достаточно длительным и трудоемким,
свидетельствует уже один тот факт, что на согласование
деталей проекта потребовалось более года. Перспективность в
Японии ГЧП в области строительства и эксплуатации
медицинских учреждений подтверждается тем, что в настоящее
время в стадии изучения находится еще, как минимум,
несколько десятков проектов в различных районах страны.
Другим подтверждением перспективности развития проектов
социальной инфраструктуры в Японии можно считать подключение
к их реализации иностранных инвесторов: немецкий банк «Депфа
АG» стал соинвестором одного из первых государственно-частных
партнерств – по строительству и управлению новым колледжем
здравоохранения, медицинского обслуживания и социального
обеспечения в префектуре Канагава.
Немецкий банк стал единственным иностранным и крупнейшим
участником синдиката из шести компаний, который взял на себя
финансирование данного партнерства в размере 11,1 миллиарда
иен (103 миллиона евро). Проект рассчитан на 30 лет.
Публичные библиотеки
Одним из популярных объектов государственно-частного
партнерства в Японии являются библиотеки.
Специфика данной сферы состоит во-первых, в том, что, как ни
на каком другом объекте, частный оператор обязан сохранить
его общественную значимость и полезность, и, во-вторых, в
том, что, поскольку частному оператору весьма затруднительно
(если вообще возможно) обеспечить прибыльность своей
деятельности за счет конечных потребителей (в публичных
библиотеках вход и выдача книг носят бесплатный характер),
он получает компенсационные выплаты от государства.
Привлекательность таких объектов для частных операторов
состоит, прежде всего, в дифференциации деятельности.
Реализация партнерства в этой сфере дает возможность
постадийно заниматься проектированием, строительством,
управлением, обслуживанием, развитием, причем последние три
стадии открывают широкий простор для проявления
предпринимательской инициативы, креативности, применения на
практике управленческого и технологического опыта. На первом
этапе государство (местные власти) очерчивают общие рамки
проекта, высказывают свои требования и критерии к нему.
Разработкой плана реализации партнерства и строительством,
как правило, занимается частный сектор. Наиболее важным
является следующий этап – управления объектом.
Попробуем, по аналогии с примерами из области строительства
административных зданий, классифицировать весь объем
управленческих работ на различные категории.
К 1-ой категории следует отнести основную профильную работу
объекта, которая включает в себя разработку плана работы,
общие вопросы, бухгалтерию, отбор и списание книг и т.д.
2-я категория включает в себя вспомогательную работу
библиотеки. Сюда относятся выдача и прием книг,
каталогизация фондов, закупка изданий, ведение базы данных и
т.д. С точки зрения объема работы, это, вероятно, самая
трудоемкая часть библиотечного дела.
Наконец, 3-я категория – это работы, не носящие профильного
для библиотечного дела характера, а именно: охрана, уборка
помещений, поддержание оборудования в надлежащем состоянии и
т.д. В последние годы целый ряд органов местной власти
Японии принял к изучению или приступил к реализации проектов
PFI применительно к публичным библиотекам. Библиотечное дело
постепенно становится одним из устойчивых направлений
сотрудничества государства и частного сектора. Здесь в
наличии достаточное разнообразие проектов по содержанию,
масштабам, организационным формам концессий и т.д.
Рассмотрим эту форму сотрудничества государства и частного
сектора на примере первого в Японии государственно-частного
партнерства в библиотечном деле – библиотеке г. Эбина. Эбина
– город на северо-востоке префектуры Миэ с населением 110
тысяч человек, являющийся фактически «спальным районом»
крупного индустриального, торгового и административного
центра – Нагоя.
Городскими властями было принято решение о строительстве
нового здания городской библиотеки в центре города ввиду
морального и физического старения прежнего здания. При этом
было решено возводить в форме государственно-частного
партнерства многофункциональное здание, в котором, помимо
библиотеки, могли бы разместиться такие нужные городу
объекты, как центр здравоохранения, дом творчества молодежи,
многоцелевой зал и др.
Центральной задачей проекта считалось строительство нового
здания библиотеки, но в новых масштабах и на новом
техническом и технологическом уровне, с расширением круга
услуг и качества предоставляемых услуг, увеличением объема
хранилищ со 120 тысяч книг до 330 тысяч, увеличением
продолжительности времени работы, сокращением выходных и
нерабочих дней. К особенностям данного партнерства можно
отнести следующее. Вопервых, обращает на себя внимание то,
что, хотя данный проект был первым в стране
государственночастным партнерством в области библиотечного
дела, его отличала существенная «продвинутость» условий
сотрудничества сторон. Концессионер взял на себя не только
работы 3-ей категории, но и значительную, если не большую
часть работ 2-ой категории, что дает основания отнести
данное партнерство к «модели управленческого типа».
Во-вторых, обращают на себя внимание и организационная схема
проекта (ВОТ – строительство-управление-передача), и
продолжительность срока концессии (максимально возможный по
японскому законодательству). Можно сказать, что данный
проект обладает всеми основными чертами, характерными для
государственно-частного партнерства.
В-третьих, примечательно, что условия партнерства были
распространены не только на библиотеку, но и на
строительство и управление всем многофункциональным
комплексом.
Следует отметить и такое обстоятельство, как гибкая позиция
городских властей относительно уровня компенсационных выплат
частному оператору в связи с работой библиотеки. Как уже
отмечалось выше, работа публичных библиотек не
предусматривает взимания платы с пользователей. В этой связи
государство выплачивает частному оператору компенсационные
выплаты в определенном контрактом размере.
С учетом этого оператору, строго говоря, безразлично,
сколько посетителей будет на данном объекте, поскольку объем
компенсационных выплат не зависит от количества посетителей.
Принимая это во внимание, городские власти сделали оценки
ежегодного уровня посещения библиотеки и выразили готовность
увеличить сумму компенсационных выплат оператору, если
количество посетителей библиотеки будет выше планируемого
ими уровня, внеся, таким образом, новый элемент в «модель
покупки общественных услуг».
Длительный срок партнерства дает частному оператору не
только ощущение стабильности, но и заставляет его задуматься
над внешними рисками, которые могут возникать за столь
длительное время, над тем, какими будут библиотеки через 10,
20 лет, будут ли они, как и раньше, местом выдачи книг,
получения новых знаний, информации, станут ли опорными
пунктами пожизненного обучения или распространения культуры,
в том числе местной. Или, наоборот, их роль в жизни общества
с развитием информационных технологий станет незначительной,
они отойдут на второй план и станут невостребованными.
Очевидно, что данное обстоятельство ставит перед частным
бизнесом дополнительные риски, которые ему необходимо
рассчитывать перед тем, как принимать решение о партнерстве
в столь специфической области и со столь длительным сроком
реализации.
Анастасия Иванова, эксперт Департамента внешних связей
государственной корпорации «Банк развития и
внешнеэкономической деятельности» (Внешэкономбанк)
Последнее обновление: среда, 17 апреля 2024, 00:35
