Межмуниципальное сотрудничество в Германии

В Германии накоплен многолетний опыт сотрудничества муниципальных образований. Об особенностях этой межмуниципальной кооперации, о ее формах и методах рассказывают руководители Европейского клуба экспертов местного самоуправления Эмиль Маркварт и Светлана Исупова.

Аргументы «за»

При этом можно говорить о двух направлениях такого сотрудничества:

1) взаимодействии в политическом аспекте для совместного отстаивания интересов муниципальных образований и ведения диалога с вышестоящими уровнями как местного
самоуправления (районы, правительственные округа в Баварии), так и государственной власти (федеральные земли и Федерация в целом);

2) кооперации для совместного решения вопросов местного значения в сферах управления и экономики.

Что касается первого направления, как правило, оно реализуется посредством активной деятельности объединений муниципальных образований. Речь идет об объединении различных типов муниципалитетов в союзы (ассоциации). Во всех федеральных землях существуют:
• союзы общин (сельских и городских поселений),
• союзы городов (имеются в виду
городские округа),
• союзы районов.

На федеральном уровне имеются головные объединения всех названных союзов. Поскольку политическое взаимодействие союзов муниципальных образований Германии с представителями государственной власти осуществляется уже в течение продолжительного времени, все соответствующие процедуры детально регламентированы и являются весьма эффективными, хотя и требуют значительных усилий со стороны сотрудников союзов.
Применительно ко второму направлению межмуниципального сотрудничества речь идет о совместном решении вопросов управления, предоставления муниципальных услуг, развития экономики, поддержке предпринимательства и т.д. Зачастую такое сотрудничество именуют межмуниципальной (хозяйственной) кооперацией.
Важным стимулом к сотрудничеству является более эффективное решение вопросов местного значения. За счет сотрудничества в сфере управления достигается привлечение квалифицированного персонала, в результате высвобождаются новые финансовые и кадровые ресурсы, которые могут использоваться для организации управления, приближенного к жителям.
Преимущество межмуниципального сотрудничества заключается в том, что даже небольшие общины вследствие кооперации в состоянии предложить услуги и реализовать проекты, которые прежде были этим муниципалитетам не под силу.
Данная форма сотрудничества закрепляется соответствующими законами Федеральных земель о межмуниципальном сотрудничестве. В зависимости от величины муниципальных образований следует отметить различные наиболее типичные сферы сотрудничества.
Применительно к общинам с числом жителей до 10 тысяч кооперация, как правило, служит тому, чтобы поддержать и повысить качество выполнения задач на муниципальном уровне. Здесь сотрудничество затрагивает, главным образом, электронную обработку информации, сферы водоснабжения и водоотведения, развитие туризма и благоустройство.
Для средних общин и городов более актуальным является объединение с целью реализации таких проектов, как выделение промышленных зон для совместного освоения, разработка региональных концепций развития розничной торговли, кооперация в сферах развития транспорта, а также проведение согласований в вопросах жилищной политики и застройки. Районы часто вступают в хозяйственную кооперацию по вопросам энергоснабжения и управления твердыми бытовыми отходами.
Например, решение таких дорогостоящих задач, как строительство и обеспечение деятельности мусоросжигательных заводов, под силу только объединениям районов – с учетом жестких требований законодательства об охране окружающей среды.
Различные по величине муниципалитеты зачастую объединяют свои усилия для решения отдельных вопросов развития культуры, физкультуры и спорта, поддержки молодежи или пожилых людей и пенсионеров.

Формы сотрудничества

Для совместного решения задач муниципального управления наиболее часто выбирается такая форма межмуниципального сотрудничества, как создание совместных администраций. Совместные администрации представляют собой объединенный исполнительный орган, работающий в интересах всех объединившихся муниципальных образований. Обычно такую объединенную администрацию создают несколько небольших соседствующих муниципалитетов, либо объединяются более крупный город и расположенные рядом с ним небольшие поселения.
В большинстве федеральных земель Германии существуют специальные законы о межмуниципальном сотрудничестве, в том числе в хозяйственной сфере. При этом надо иметь в виду, что на уровне федеральных земель имеются Положения об общинах, в которых закреплено право общин на осуществление собственной хозяйственной деятельности путем создания или принятия (в управление) хозяйствующих субъектов только в том случае, когда соответствующие услуги не предоставляются или не могут быть предоставлены в будущем столь же эффективно предприятиями иных форм собственности.
Более того, некоторые Положения об общинах предусматривают обязательное проведение маркетинговых исследований при решении вопроса о целесообразности сохранения предоставления услуги за муниципалитетом: община должна запросить предложения от частных предпринимателей и представить их совету депутатов, который в этом случае оценивает, в состоянии ли частный бизнес предоставить конкретную услугу достаточно эффективно.
При организации межмуниципальной кооперации муниципалитеты Германии вправе выбирать организационно-правовые формы как публичного, так и частного права. Кроме того, существуют возможности сотрудничества и без создания каких бы то ни было организационных структур.

Неформальное согласование.

Сотрудничество может заключаться в неформальном согласовании позиций или действий нескольких муниципалитетов. Сюда можно отнести проведение переговоров, обмен информацией или мнениями между муниципалитетами-участниками с целью согласования позиции и выработки единой политики при решении конкретных вопросов. Подобное согласование не несет правовых последствий.

Муниципальная рабочая группа.

Нередко для решения ряда вопросов муниципальные образования создают так называемые муниципальные рабочие группы, которые представляют собой публичноправовую форму организации межмуниципального сотрудничества. В этих случаях создается объединение без прав юридического лица, в которое входят представители нескольких муниципалитетов. Основными задачами такого объединения являются консультирование и координация совместных действий муниципальных образований. В зависимости от специфики решаемых вопросов членами рабочей группы могут быть специалисты соответствующего профиля из числа депутатов, чиновников, представителей общественности и т.д.

Публично-правовое соглашение (целевое соглашение).

Публичноправовое соглашение представляет собой часто встречающуюся организационно-правовую форму межмуниципального сотрудничества в Германии. Основная сфера применения таких соглашений – эксплуатация публичных сооружений, например, в коммунальной сфере, а также применительно к объектам культуры, спорта. Наиболее типичны случаи заключения целевых соглашений при передаче исполнения полномочий по организации водоснабжения и/или водоотведения от одной общины другой. В этом случае на основе соглашения жители первой общины приобретают право на пользование услугами водоснабжения и/или водоотведения наряду с жителями второй общины.

Целевое соглашение.

При заключении целевого соглашения не возникает новых субъектов права, происходит лишь передача определенных в договоре полномочий одному из участников. Целевое соглашение, как правило, прекращается тогда, когда обозначенная в договоре цель достигается. Можно четко урегулировать случаи, при которых отдельные участники вправе расторгнуть соглашение (или выйти из него).

Целевой союз.

Целевые союзы создаются с тем, чтобы решить определенные задачи муниципального управления, которые выходят за рамки возможностей отдельных общин. Типичными примерами являются сферы водоотведения, водоснабжения, удаления отходов, а также развития въездного туризма, организации школьного обучения и др.
Как договор, так и положение (устав) целевого союза должны утверждаться органами правового надзора за деятельностью муниципалитетов, а также быть опубликованы в официальных источниках. Обычно затраты на создание целевого союза распределяются между всеми объединившимися муниципальными образованиями пропорционально количеству населения. Очень часто в целевых союзах участвуют небольшой город и ряд примыкающих сельских общин. В этом случае задачи по решению вопроса местного значения (самый типичный пример – водоснабжение и водоотведение) обычно передаются городскому предприятию, предоставляющему соответствующие услуги.
Как правило, это так называемое городское предприятие коммунального хозяйства. На базе такого предприятия формируется целевой союз, куда входят объединившиеся муниципалитеты.
При этом городское предприятие может предоставлять населению города и иные услуги: теплоснабжение, электроснабжение, содержание спортивных сооружений и проч. Но в случае, когда муниципалитеты объединились для решения только одной задачи, целевой союз охватывает лишь деятельность соответствующего подразделения городского предприятия. В рамках своей компетенции собрание членов союза вправе принимать положения и распорядительные акты.
Целевой союз может также создавать предприятия частно-правовой формы, в частности, ООО. Союз обладает собственной компетенцией в финансовых и кадровых вопросах. Деятельность союза финансируется посредством взносов от муниципалитетовучастников, а также сборов, платежей и отчислений, поступающих по мере реализации услуг. Конкретные вопросы порядка предоставления и объема услуг потребителям, а также порядка финансирования союза регламентируются в документах целевого союза и могут учитывать такие объективные показатели, как количество жителей муниципалитетовучастников, величина их территории и проч.
В последнее время некоторые муниципальные образования в силу достаточно громоздкой организационной структуры целевого союза отказываются от этой формы сотрудничества, весьма типичной в прошлом, в пользу иных организационноправовых форм. При этом нередко создаются общества с ограниченной ответственностью.

Учреждение публичного права.

Межмуниципальное сотрудничество возможно также путем создания учреждений публичного права, такая возможность закреплена в законодательстве, например, земли Нижняя Саксония. Деятельность учреждения регламентируется его уставом. Органами управления учреждения являются правление и административный (попечительский) совет. Учреждение наделяется муниципалитетами-участниками соразмерным основным капиталом.

Частно-правовые организационные формы.

Использование организационно-правовых форм частного права (например, коммерческое предприятие) ведет к более сильному обособлению предприятия от муниципалитета. Это может усложнить процесс управления предприятием со стороны общин.
Выбор частно-правовой организационной формы обычно происходит при наличии явных преимуществ по сравнению с публично-правовой формой. Так, в ряде случаев более эффективным и дешевым может стать предоставление услуг в силу отсутствия обязанности следовать многочисленным предписаниям, касающейся субъектов публичного права. Другие преимущества могут быть связаны с ограничением ответственности муниципалитета по долгам предприятия.
После того как в некоторых федеральных землях появилась возможность создавать учреждения публичного права, при помощи этих организационноправовых форм было оптимизировано управление экономической деятельностью. Кроме того, следует учитывать также преимущества и недостатки различных организационно-правовых форм с точки зрения налогового права. На первый взгляд, для оформления сотрудничества нескольких муниципалитетов могут рассматриваться все организационно-правовые формы частного права. В этой связи, наряду с частно-правовыми соглашениями, следует назвать гражданско-правовое (простое) товарищество, общество с ограниченной ответственностью, акционерное общество, коммандитное товарищество (товарищество на вере).
На практике, однако, открытое торговое общество и коммандитное товарищество оказываются не пригодными для осуществления задач межмуниципального сотрудничества, а акционерное общество в силу некоторых публично-правовых ограничений используется для этих целей лишь в редких случаях. Межмуниципальное сотрудничество может реализовываться также на основе частно-правового соглашения. При этом участники остаются самостоятельными с точки зрения ответственности и надзора. Примерами подобного сотрудничества являются организация школьного транспорта и удаление отходов. Представители частного бизнеса также могут участвовать в межмуниципальных предприятиях; в этом случае речь идет о предприятиях смешанной формы собственности.
При этом необходимо учитывать, что муниципалитеты и частный бизнес преследуют различные цели. С тем чтобы обеспечить соблюдение интересов муниципалитетов-участников, в учредительном договоре следует предусмотреть закрепление за ними большинства голосов или преобладающей доли в уставном капитале (выше 50%).
Особую проблему в межмуниципальном сотрудничестве с точки зрения конкурентного права представляет допустимость объединения муниципалитетов для совместной закупки. Если, например, несколько муниципалитетов договорились о совместном приобретении необходимых товаров, возникает объединение потребностей.
На практике это обычно происходит путем создания ООО, которые собирают заказы участвующих муниципалитетов и проводят в соответствии с потребностями в конкретных товарах публичные конкурсы. Это допустимо в Германии только в том случае, если в результате не будет нанесен ущерб развитию конкуренции.

Сферы сотрудничества

По результатам проводившихся в Германии в последнее время опросов были выявлены следующие сферы, в которых межмуниципальная кооперация практикуется наиболее часто:
• региональный маркетинг,
• содействие развитию въездного туризма,
• водоснабжение и водоотведение,
• информационные технологии,
• образование (школьное, а также вечерние образовательные курсы – т.н. народный вечерний университет),
• территориальное планирование,
• содействие развитию экономики и занятости населения,
• противопожарная служба,
• управление твердыми бытовыми отходами (в первую очередь – утилизация мусора).

В прочих областях, таких, как издательская деятельность, содержание зданий, и некоторых других сферах, тенденция к объединению, напротив, невысока.

По мнению аналитиков, в перспективе основные формы межмуниципального сотрудничества будут выглядеть несколько иначе:
• организация совместных закупок,
• предоставление персональных услуг,
• противопожарная защита и организация службы спасения,
• информационные технологии,
• содействие развитию въездного туризма,
• региональный маркетинг,
• водоснабжение и водоотведение,
• территориальное планирование,
• развитие культуры.

В зависимости от тех или иных сфер муниципальные образования зачастую выбирают специфические организационно-правовые формы для межмуниципальной кооперации. Например, публичноправовые соглашения встречаются там, где одно муниципальное образование предоставляет услуги для другого муниципалитета, например, совместный контроль качества продуктов питания, проверка счетов и пр.

Целевой союз используется, когда могут быть созданы совместные учреждения для выполнения конкретных задач, особенно в сферах водоснабжения и/или водоотведения, информационных технологий, а также школьного образования. Обычной практикой является совместная эксплуатация сооружений, зданий и сетей в интересах населения всей объединившейся территории.
Практика показала целесообразность межмуниципальной кооперации для решения таких важных задач, относящихся к задачам жизнеобеспечения. В случае объединения муниципалитетов для решения задач водоснабжения/ водоотведения удается организовать более эффективную деятельность в соответствующей сфере, модернизировать производственные процессы, обновить сети, внедрить автоматизированные системы управления, применять новые, современные материалы.
Все это вместе, в конечном счете, приводит к повышению качества предоставляемых услуг при сохранении соразмерности цены. Применительно к организации школьного обучения обычно целевой союз обслуживает школьные округа, в которые входят муниципалитеты-участники. Обучение может проходить в школах, расположенных на территории одной общины, а школьники, проживающие на территории других муниципальных образований, доставляются в школы специальными школьными автобусами.
Нередко целевые союзы создаются для содействия развитию въездного туризма на территории района или даже региона, т. е. объединения нескольких районов. Такие целевые союзы координируют всю работу, направленную на формирование и продвижение комплексного туристического продукта, включая подготовку конкретных туристических предложений, формирование туристических программ, проведение маркетинга и организацию рекламы в надрегиональном масштабе.

Муниципальные рабочие группы часто создаются в области закупочной кооперации, а также в сфере культуры. Например, такие формы себя хорошо зарекомендовали в тех случаях, когда планируется проведение крупных культурных, спортивных, зрелищных мероприятий, театрализованных представлений, фестивалей и проч.

Частно-правовые институты доминируют в сферах содействия развитию экономики, занятости и въездного туризма, в региональном маркетинге, управлении отходами и санитарной очистке городов.

Шансы и риски сотрудничества

Широкая практика развития межмуниципальной хозяйственной кооперации в Германии однозначно свидетельствует о том, что такое сотрудничество позитивно оценивается муниципалитетами. Например, в Баварии, определяя цели межмуниципального сотрудничества, более чем 40% муниципальных образований констатируют улучшение экономической ситуации. Почти треть муниципалитетов пытается путем кооперации гарантировать выполнение более широкого спектра задач, чем это было им под силу «в одиночку».
Другие 18% муниципальных образований в качестве главной цели сотрудничества рассматривают улучшение сервиса и повышение количества услуг для граждан (например, в сферах культуры, организации вечерних образовательных курсов для взрослого населения и др.). Более 83% муниципальных образований Германии считают, что в будущем значение межмуниципального сотрудничества возрастет. 61% видят в сотрудничестве повышение своих шансов в конкурентной борьбе между территориями. Другие муниципалитеты рассматривают кооперацию как возможность улучшить состояние муниципальных бюджетов, повысить качество исполнения полномочий, использовать преимущества масштаба, а также удовлетворять возрастающие потребности населения.
Однако в процессе межмуниципального сотрудничества зачастую возникают спорные ситуации. Осложнить сотрудничество может, в первую очередь, различная степень готовности к совместной работе муниципалитетов-участников. Во многих случаях в кооперации с самого начала отсутствует структурное равновесие, поскольку муниципальные образования различаются с точки зрения финансового, кадрового и экономического потенциалов.
Для того чтобы кооперация приносила всем участникам преимущества, необходимо с самого начала продумать, каким образом можно будет эффективно противостоять возможным конфликтам. Так, малые общины видят опасность в доминирующем положении более крупных муниципалитетов. Поэтому степени влияния и участия в принятии решений должны быть ориентированы на реальный потенциал участников кооперации. Кроме того, в достаточной степени должны быть гарантированы и права миноритарных участников.
С тем чтобы избежать ущемления или полного игнорирования интересов небольших общин, целесообразно в правовых документах, регламентирующих межмуниципальное сотрудничество, предусмотреть такую систему голосования, при которой невозможно принятие решений исключительно одним муниципалитетом-участником, даже если количество его населения во многом превышает объединенное население других, небольших общин.
Помимо этого, следует заблаговременно обсудить и закрепить в правовых документах вопрос распределения расходов и управления. Правовые риски могут возникнуть вследствие действий самих участников кооперации в том случае, если они заключают нечеткие соглашения и договоры, в которых обязательства сторон прописаны неполно. Поэтому необходимо прорабатывать договоры и соглашения весьма тщательно.