Эффективное решение общих задач невозможно без формирования
механизмов совместного управления муниципальными
территориями. Именно этой цели служит создание агломераций –
особых географических, экономических и социальных
образований с центром в крупном индустриальном городе.
В мире формирование урбанизированных территорий стало
неотъемлемой частью процесса развития индустриального и
постиндустриального общества. Достаточно назвать такие
известные агломерации, как Нью-Йорк, Париж, Лондон, Торонто,
Мехико и другие. Особенность агломераций за рубежом в том,
что они представляют собой не просто «зоны влияния» крупных
городов, но специальные административно-территориальные и
экономические образования, имеющие продуманную систему
совместного управления. Проблематика агломераций в последнее
время стала актуальной и для России, где процессы
урбанизации пока протекают без достаточной правовой и
экспертной базы. В настоящей статье мы расскажем о системе
управления одной из крупнейших зарубежных агломераций –
«Большого Буэнос-Айреса» (Аргентина).
Почему Именно Аргентина?
Назовем несколько причин, по которым мы выбрали для анализа
Буэнос-Айрес – один из крупных городских центров Южной
Америки:
• именно Латинская Америка, а не Европа или Северная
Америка, близка России по своим традиционным социальным
«разрывам» – между
городом и деревней, высшими и низшими классами и т.д.;
• поэтому процессы урбанизации протекают у нас и у
латиноамериканцев похоже: для региона, как и для России,
характерно наличие крупных городов – центров
цивилизационного развития, окруженных обширными
депрессивными территориями с преобладанием традиционной
культуры и традиционных социальных связей;
• Латинская Америка может дать примеры устойчивого
городского и сельского муниципального развития и
межмуниципального сотрудничества в социальных условиях, во
многом близких к российским.
«Большой Буэнос-Айрес»
Буэнос-Айрес на испанском языке имеет длинное наименование
(Ciudad de la Santísima Trinidad y Puerto de Nuestra Señora
de Santa María de los Buenos Aires), которое буквально
переводится как «Город Пресвятейшей Троицы и Порт Богоматери
Марии Добрых Ветров»). Собственно, последние два слова
обычно и используются в официальном и неофициальном обиходе
для обозначения этого города. В соответствии с Конституцией
Аргентины Буэнос-Айрес имеет статус Автономного города и
Федеральной столицы, является самостоятельным субъектом
Федерации. Вокруг Буэнос-Айреса сложились две основные
агломерированные территориальные системы:
• Большой Буэнос-Айрес: включает сам Буэнос-Айрес в рамках
его территории как субъекта Федерации (численность населения
около 2,8 миллиона человек) плюс 24 муниципалитета провинции
Буэнос-Айрес (прилегающие территориально к городу).
Численность населения Большого Буэнос-Айреса составляет
около 19 миллионов человек;
• «Aglomerado» Большой Буэнос-Айрес, которая представляет
собой стратегический проект перспективного развития города:
сам Буэнос-Айрес плюс 32 муниципалитета провинции, 18 из
которых входят в агломерацию частично. Численность населения
«Агломерадо» приближается к цифре в 21,3 миллиона человека.
Для агломерации Буэнос-Айреса характерна развитая система
территориального деления, предназначенная для решения
различных вопросов управления. В частности, Большой
Буэнос-Айрес в управленческих и статистических целях
разделяется на четыре так называемые «конурбации»,
выделяемые по степени интеграции в единую систему социальной
защиты, транспорта и т.д., а также по социальным показателям
(предоставление основных социальных услуг, состояние
коммунального хозяйства, показатели благосостояния
населения, уровень бедности и проч.). Управление
агломерацией БуэносАйреса осуществляется на трех уровнях:
1) Федеральный уровень – в рамках компетенции Федерации:
общенациональное правовое регулирование, координация
развития агломерации, координация совместной работы
субъектов Федерации по формированию агломерации, федеральный
государственный контроль, федеральная полиция, федеральная
судебная юрисдикция и проч. Необходимо отметить, что
Федерация является собственником значительной части объектов
публичной собственности, необходимых для функционирования
агломерации. В частности, в федеральной собственности
находится основная масса имущества транспортных предприятий,
включая городское метро.
2) Региональный уровень – уровень Автономного города и
провинции Буэнос-Айрес (два самостоятельных субъекта
Федерации). В Аргентине именно на региональном уровне
сконцентрированы основные рычаги управления агломерацией. По
взаимной договоренности субъектами Федерации принимаются
(согласовываются) программы и планы развития Большого
БуэносАйреса, распределяются финансовые ресурсы, формируются
единые управленческие комплексы и комплексы публичной
собственности. В ведении субъектов Федерации находятся
вопросы полиции, социального регулирования, поддержки
промышленности, природоохранные вопросы, вопросы развития
дорожной сети, системы водоснабжения (ЖКХ). Буэнос-Айрес,
как Автономный город по Конституции страны, сочетает
полномочия регионального уровня (государственные полномочия)
и значительную часть типичных муниципальных полномочий –
благоустройство, водоснабжение, организацию сферы городских
услуг, городской транспорт и т.д.
3) Муниципальный уровень. Система муниципалитетов в
Автономном городе и в провинции различна.
В городе относительно недавно сформированы внутригородские
муниципальные образования – коммуны, наделенные ограниченной
компетенцией, что связано с необходимостью сохранения единой
системы управления городским хозяйством. В их ведении также
в основном вопросы благоустройства, вывоза мусора,
предоставления первичных социальных услуг. Провинция
Буэнос-Айрес разделена на муниципалитеты – «партидос»,
обладающие достаточно широкими правами по распоряжению
публичной собственностью, а также налоговыми полномочиями,
включая право вводить местные налоги и сборы (по
согласованию с гражданами – через систему специального
представительства налогоплательщиков). Необходимо отметить,
что большинство вопросов, связанных с функционированием и
развитием агломерации, находятся в совместном ведении
муниципалитетов и провинции, при этом за органами МСУ
закреплены исполнительно-распорядительные полномочия, а за
провинцией – регулирующие и контрольные.
Вот перечень соответствующих полномочий муниципалитетов:
• создание, регистрация и регулирование деятельности
торговых и промышленных предприятий;
• проектирование, строительство, содержание улиц, дорог,
мостов, тоннелей, площадей, строительство ограждений и
выравнивание поверхностей дорог;
• устройство и содержание мест хранения продовольствия,
скотобоен, рынков, других мест, в которых сконцентрированы
пищевые продукты и скот;
• устройство и содержание медико-санитарных учреждений,
учреждений культурно-массовой работы и физической культуры;
• регулирование транспорта, в том числе общественного;
• создание промышленных и жилых зон, регулирование
землепользования в связи с проведением градостроительной
деятельности (собственное полномочие муниципалитетов).
Инструменты управления агломерацией
Важным инструментом управления агломерацией Буэнос-Айреса
являются так называемые публичные соглашения. Они
заключаются между Городом и Провинцией, между
муниципалитетами. Основной предмет публичных соглашений –
совместные планы развития и распределение публичной
собственности. Теперь об административных механизмах
управления агломерацией. К ним следует относить следующие.
1) Публично-властный механизм – система органов
государственной и муниципальной власти. Их совместная
деятельность осуществляется на основании заключаемых
соглашений либо путем координации «в рабочем порядке»
(проведение совместных мероприятий, создание временных
комиссий и рабочих групп).
2) Программы и планы развития, принимаемые Городом и
Провинцией, и их совместная координация.
3) Специальный План Территориального Развития (Plan Urbano
Ambiental), утвержденный законами Города и Провинции.
План – это совместная программа развития территории,
поддерживаемая правительствами Города и Провинции. По своему
существу она представляет собой одновременно Стратегию
развития агломерации, градостроительный план, а также
публичное соглашение между Провинцией и Городом по вопросам
экономического и социального развития Агломерации. Для
координации работы по реализации Плана Территориального
Развития сформирован совместный Совет по реализации Плана.
Данный орган не имеет сколько-нибудь широких полномочий и
является лишь зачаточной формой возможного
«метрополитенского правительства».
4) Система межтерриториальных публичных организаций
(корпораций, агентств) – например, Coordinación Ecológica
Área Metropolitana Sociedad del Estado (СЕAMSE) (вопросы
охраны окружающей среды и природопользования), Ente
Coordinador del Area Metropolitana (ECOTAM) (вопросы
транспорта), Autoridad de Transporte del Área Metropolitana
(ATAM) (вопросы транспорта). В данном случае речь идет о
межтерриториальных юридических лицах. Создание
межтерриториальных корпораций, аккумулирующих публичную
собственность и регионального, и муниципального уровня (на
основе заключаемых соглашений, внесения имущественных
взносов), свидетельствует о высокой степени развития и о
гибкости механизмов управления собственностью в Аргентине.
Данный опыт мог бы, как представляется, использоваться и в
России. Управление вышеуказанными предприятиями и
организациями осуществляется на договорной основе, путем
заключения публичного соглашения или «в рабочем порядке»,
путем постоянного взаимодействия органов публичной власти
соответствующих уровней – регионального и муниципального, с
федеральным участием в целях координации и контроля.
Федерация участвует в деятельности межтерриториальных
предприятий и организаций также в тех случаях, когда они
распоряжаются федеральной собственностью (прежде всего, в
сфере транспорта).
5) Создание управленческих комплексов – единых
межтерриториальных систем (совместное распределение
концессий, координация и обеспечение единства управления,
совместное использование публичной собственности):
• транспортная система. В Аргентине порты, аэропорты,
система железнодорожного транспорта отнесены к федеральной
собственности. При этом федеральным законодательством
установлен порядок передачи данных объектов субъектам
Федерации и муниципалитетам для использования.
Соответственно, транспортная система агломерации Большого
Буэнос-Айреса включает имущество, находящееся в федеральной
собственности, однако используемое регионами и
муниципальными образованиями в установленном законом
порядке;
• система охраны окружающей среды, природопользования,
водоснабжения;
• система социальной помощи – борьбы с бедностью,
социального выравнивания. Отличие перечисленных
управленческих комплексов от межтерриториальных корпораций и
предприятий в том, что они не являются юридическими лицами и
представляют собой сложную систему юридических отношений:
• публичных соглашений;
• гражданско-правовых договоров, в том числе концессии,
аренды, поставки товаров и услуг для государственных и
муниципальных нужд и т.д.;
• административных отношений: совместная работа органов
исполнительной власти;
• отношений в рамках совместного правового регулирования
(координация правотворческой деятельности) и взаимодействия
в целях унификации правовой базы.
Управленческие комплексы существуют на основе согласования
политической воли и распределения де-факто и де-юре
компетенций по управлению агломерацией (как таковой) между
заинтересованными субъектами, прежде всего Автономным
городом Буэнос-Айресом и провинцией Буэнос-Айрес. В рамках
управленческих комплексов осуществляется согласованное
распределение имущества и финансовых потоков, что требует
скоординированной работы финансовых служб регионов и
муниципалитетов, а равно применения унифицированных
стандартов учета и отчетности.
Николай Миронов, руководитель аналитического центра ВСМС,
член-корреспондент Национальной академии права и социальных
наук Аргентины
Последнее обновление: среда, 17 апреля 2024, 00:35
