Нижняя палата парламента 20 марта сего года приняла в первом
чтении так называемый «законопроект об удалении мэров».
Идея об усилении контроля за «муниципальными начальниками»
была обозначена Президентом России еще в ноябрьском Послании
палатам Федерального Собрания.
Соответствующая фраза Послания прозвучала как эхо неудачной
законодательной инициативы о возможности отзыва мэров по
предложению губернаторов, внесенной осенью 2008 года и
снятой с рассмотрения под дружным давлением муниципального
сообщества. Теперь, уже с Высочайшего одобрения, эта
инициатива воскресла в новом обличии, приняв форму «удаления
в отставку» мэров по решению представительного органа МО.
Разумеется, не без участия губернатора, тень которого то
зримо, то почти незримо, нависает над муниципальным
депутатским корпусом.
Законопроект, как и осенняя инициатива об отзыве мэров,
вызвал многочисленные неоднозначные отклики муниципального
сообщества, а также множество вопросов – от концептуальных
до юридически-технических. Один из главных содержательных
вопросов – насколько соответствует принципу народного
суверенитета право представительного органа МО «удалять» от
должности главу муниципалитета, избранного всенародно?
Другой вопрос – как решать проблему снятия с должности главы
местной администрации, назначенного по контракту, если он не
исполняет свои полномочия?
Для того, чтобы показать позиции законодателей по этим и
другим вопросам, мы приводим выдержки из Стенограммы
заседания ГосДумы от 20 марта 2009 года.
СТЕНОГРАММА ПЛЕНАРНОГО ЗАСЕДАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РФ
ОТ 20 МАРТА 2009 ГОДА (ИЗВЛЕЧЕНИЯ)
(Слушается законопроект «об удалении мэров» в 1 чтении)
Председательствующий:
Докладывает полномочный представитель Президента РФ в
ГосДуме Гарри Владимирович Минх.
Минх Г.В.:
Хочу напомнить вам, что данный законопроект подготовлен в
целях реализации тех положений, которые были высказаны
Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию РФ в ноябре
прошедшего года. Напомню также, что речь шла об усилении
ответственности, как выразился Президент, муниципальных
начальников. Данная законодательная инициатива как раз и
содержит несколько новелл, которые направлены на решение
задач в этом направлении.
Первая новелла посвящена тому, что представительный орган МО
наделяется правом заслушивать ежегодные отчёты главы МО и
главы местной администрации о результатах их деятельности, и
в том числе о решении вопросов, поставленных
представительным органом. И симметрично этому праву на главу
МО и главу местной администрации возлагается соответствующая
обязанность.
И второе, что законопроектом предлагается, – это ввести
институт удаления главы МО в отставку.
Я хотел бы обратить внимание на то, что всего два субъекта
могут выступить с подобной инициативой. Во-первых, это сами
депутаты представительного органа, при этом количественные
параметры – не менее трети состава представительного органа.
И, во-вторых, инициатором такого обращения может выступить
высшее должностное лицо субъекта РФ.
Как в первом, так и во втором случае решение об этом
принимается самим представительным органом МО.
Решение об удалении главы МО считается принятым, если за
него проголосовали не менее двух третей из состава
представительного органа.
Для того чтобы обеспечить гарантии соблюдения прав этого
лица – главы МО, предусмотрен ряд норм в законопроекте.
Хочу отметить, что положения законопроекта, которые
предусматривают институт удаления в отставку, не
распространяются на глав местных администраций, которые
осуществляют свои полномочия на основе контракта.
Председательствующий:
Есть ли вопросы? Депутат Плетнёва.
Плетнёва Т.В., фракция КПРФ:
Было бы понятно, уважаемый Гарри Владимирович, если бы
губернатор избирался всенародно и потом имел бы возможность
назначать глав районов и отстранять их. Никаких вопросов по
поводу причин отстранения у меня, например, нет, потому что
действительно нарушений много. Но с какой стати узкий круг
лиц из двух третей депутатов будет отстранять избранного
всенародно главу МО? Я считаю, что это противоречит
Конституции.
Минх Г. В.:
Уважаемая Тамара Васильевна, у Вас в большей степени был не
вопрос, а утверждение, и я с вашим утверждением абсолютно не
согласен..
Мы с Вами знаем, что у нас различные институты прекращения
деятельности тех или иных должностных лиц, тех или иных
органов власти, они несимметричны процедуре замещения этих
должностей. Это во-первых.
Во-вторых, я хочу ещё раз напомнить вам Европейскую хартию
МСУ, зачитаю вам статью 3 «Понятие МСУ»: «Под местным
самоуправлением понимается право и реальная способность
органов МСУ регламентировать значительную часть публичных
дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою
ответственность и в интересах местного населения». И дальше
очень важно: «Это право осуществляется советами или
собраниями, состоящими из членов, избранных путём
свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего
голосования. Советы или собрания могут иметь подотчётные им
исполнительные органы». Вот из этой логики абсолютно
однозначно вытекает, что органы представительные – они
первичны, и это контрольное полномочие абсолютно адекватно.
Председательствующий:
Пожалуйста, депутат Лебедев от фракции ЛДПР.
Лебедев И.В.:
Как будет решаться вопрос о последствиях отставки главы МО в
плане того, будет ли иметь право отстранённый глава
выставлять свою кандидатуру на ближайших выборах на этот же
пост?
Минх Г.В.:
Здесь ответ достаточно очевиден: никакого запрета на его
участие в выборах главы МО законопроект не предусматривает.
Поэтому если он не согласится с тем решением, которое было
принято представительным органом, он может реализовать своё
право быть избранным на эту должность..
Председательствующий:
Депутат Беляков от фракции «Справедливая Россия».
Беляков А.В.:
Я очень хорошо помню, как мы продлевали срок полномочий
Президента на два года, и тогда мы говорили, что Россия идёт
своим путём и не нужно равняться на Запад. Сегодня у нас
совершенно другая по этому поводу позиция. Это первое. И
второе. Вот лично я согласен с рядом депутатов в том, что у
этого закона, к несчастью, есть перспектива попасть под
раздачу в Конституционном Суде. Если позволите, теперь
несколько конкретных вопросов к докладчику. На основании
Федерального закона «Об общих принципах организации МСУ...»
у нас существует две возможности быть главой местной
администрации. Первая – это избранный глава. И вторая – это
председатель представительного органа этого же образования,
который избирается из числа членов представительного органа,
да ещё и обладает правом решающего голоса. Как быть с
отречением вот такого руководителя МО?
Минх Г.В.:
У него право решающего голоса остаётся. Но в любом случае...
Председательствующий:
…он полномочия утрачивает.
Минх Г.В.:
Он утрачивает статус главы местной администрации или главы
МО. Все остальные его статусные характеристики как были, так
и остаются. Просто в том случае, если рассматривается вопрос
о его удалении в отставку, – обращаю внимание, не отрешении
от должности, а удалении в отставку, это иной институт – он
не ведёт это заседание и не подписывает те решения, которые
там принимаются. Всё, он не является лишенцем, так сказать,
в другой его ипостаси..
Председательствующий:
От фракции КПРФ – депутат Коломейцев.
Коломейцев Н.В.:
Скажите, пожалуйста, в какой степени предлагаемый Вами закон
соответствует главе 8 Конституции РФ в части вмешательства в
дела МСУ со стороны высшего должностного лица субъекта РФ?
Ст.133 прямо говорит о том, что права МСУ должны защищаться
судом. Так как мы с вами передали тридцать семь полномочий,
а финансово их не обеспечили, мы можем в любой момент любого
снять с работы за неисполнение не обеспеченных нами
обязательств.
Минх Г.В.:
Никаких противоречий с точки зрения Конституции я не вижу,
Николай Васильевич. Я Вам сейчас прочитаю текст действующей
ст. 21 (Федерального закона № 131-ФЗ – прим.ред.): «Органы
государственной власти осуществляют контроль за
осуществлением органами МСУ отдельных государственных
полномочий...». Это действующая редакция, и никто её пока не
оспорил и не пытался оспорить в Конституционном Суде.
В данном случае речь идёт о том, что глава МО в рамках
осуществления отдельных государственных полномочий не
является лицом, решающим вопросы местного значения. Это
государственные полномочия, абсолютно подконтрольные. И это
ровно в логике Конституции, потому что в той же главе 8
написано о том, что органы МСУ могут наделяться отдельными
государственными полномочиями.
Напомню вам слова В.И.Ленина о том, что вопросы местного
значения (как он их характеризовал) – это вопросы на уровне
лужения умывальников (я извиняюсь), это не вопросы
государственных полномочий..
Председательствующий:
Депутат Горькова, от фракции ЛДПР.
Горькова И.П.:
Если глава МО, в отношении которого совет депутатов принял
решение об отстранении, не согласен, высказал своё особое
мнение, которое было опубликовано в прессе, и всё-таки
подаёт в суд и если суд всё-таки примет решение о том, что
действительно неправильное в отношении него было принято
решение, то каким образом будет процедура возврата
происходить?
Минх Г.В.:
Отвечая на этот вопрос, я хотел бы обратить внимание на
следующее. Если принимается, например, решение об отставке
правительства, вправе ли правительство обратиться в суд?
Отвечаю кратко: нет.
И в том примере, о котором я говорил, возможно, речь не идёт
о вине, а речь идёт о том, что население не может в силу
каких-то причин объективно реализовать право на местное
самоуправление через представительный орган, потому что
главы нет. А Вы знаете такие примеры из практики. Вот
недавно у нас появился глава города Орла и был задержан в
приёмной одного из судей. Его год не было, а Вы
представляете, что такое год не было лица, которое
подписывает нормативно-правовые акты, принимаемые
представительным органом, в частности бюджет. Представляете,
мы переходим на годичное бюджетирование, и надо вносить
поправки в бюджет, а должностного лица нет три месяца,
полгода, год. А Вы говорите – давайте ещё, может быть,
судебную защиту...
Председательствующий:
Пожалуйста, от фракции КПРФ депутат Локоть.
Локоть А.Е.:
Вопрос ответственности власти любого уровня перед своими
избирателями, перед гражданами РФ – это вопрос правильный, и
в этом отношении заслуживает всяческого поощрения, поддержки
установление обратных связей, которых мы лишились в период
перестроек, произошедших у нас в стране.
Но, как известно, благими намерениями дорога вымощена в ад.
Нельзя рассматривать вопрос отдельно, в отрыве от той
правоприменительной практики, от той политической ситуации,
в которой мы сегодня работаем.
Гарри Владимирович здесь провёл параллели между
государственным уровнем власти, в соответствии с теми
изменениями, которые мы внесли в Конституцию, и местным
самоуправлением. Если быть корректным до конца, то вводя вот
это изменение – ответственность государственного уровня
власти, – мы никак не отметили, не обозначили
ответственность государственного уровня власти субъектов
Федерации. Назначаемые губернаторы сегодня у нас вне
критики, вне обсуждения и вне ответственности. Это
действительно так. Это первое.
Второе. Вот мысль о том, что правительство... Ну не может же
правительство подать в суд в случае, если ГосДума примет
решение об отставке, о неудовлетворительной работе
правительства? Да, это так, не может. Но и премьер не
избирается сегодня, правительство не избирается сегодня
гражданами РФ, а назначается именно решением Думы.
А если мы имеем дело с уровнем муниципалитетов, то
значительное число уставов предусматривает прямое
голосование, то есть прямое избрание глав МО.
Вводится очень важный институт, который не имел до сих пор
прецедентов, – удаление в отставку.
Я согласен с коллегами, которые говорят, что сделать это
можно практически по любому надуманному поводу сегодня,
потому что перечень вопросов, которые решает местное
самоуправление, – он бесконечен, это жизнь. Что называется,
на уровне земли решать эти вопросы приходится именно
местному самоуправлению, и поэтому по любому поводу можно
поставить этот вопрос – об ответственности главы – и
отправить его в отставку.
Удаление в отставку, как написано в законе, – это ещё одна
очень настораживающая нечёткость в законе: с учётом мнения
высшего должностного лица, то есть с учётом мнения
губернатора. А что будет, если он выскажется против удаления
в отставку, то есть если мнение будет отрицательное? Значит,
нельзя принимать решение. Вот так записано сегодня в законе:
нельзя принимать решение, то есть окончательное решение
всё-таки за губернатором, что бы мы здесь ни говорили.
Мне кажется, ради этого, собственно, данный законопроект в
таком виде и написан. То есть создан инструмент отзыва,
устранения неугодных глав, которые не нравятся губернаторам.
Этот весьма эффективный инструмент сегодня прописан.
Председательствующий:
Депутат Емельянов от фракции «Справедливая Россия».
Емельянов М.В.:
Наша фракция, безусловно, поддержит эту законодательную
инициативу.
Эта инициатива направлена на восстановление ответственности
в сфере МСУ. И давайте будем честны перед самими собой:
когда мы с вами, депутаты, ведём приём, больше всего жалоб к
нам поступает на работу местной власти: разбитые дороги,
грязные улицы, запущенное ЖКХ, высокие тарифы на проезд в
общественном транспорте и так далее, и так далее. Это всё
забота местной власти.
Почему так получилось? В начале 90-х годов мы разрушили
советскую систему местной власти, где нижестоящие органы
были в жёстком подчинении у вышестоящих. Цель была благая –
обеспечить независимость МСУ. Мы в Конституции записали, что
МСУ не входит в систему органов государственной власти..
Но одновременно не возникла ответственность местной власти,
МСУ перед населением, и мы получили на деле не независимость
МСУ, а независимость местной бюрократии от кого бы то ни
было. И отсюда её полный произвол.
Инициатива Президента как раз-таки и направлена на то, чтобы
эту ответственность восстановить как по вертикали, потому
что определённые полномочия даются губернатору, так и перед
населением через ответственность перед представительными
органами власти, поскольку он призван выражать интересы
населения.
Да, действительно, сейчас есть механизм отстранения от
должности глав местных администраций, но он удивительно
забюрократизирован. Там включается суд, происходят
проволочки, которые на деле не позволяют ни одного
нерадивого чиновника отстранить от должности. В результате –
нецелевое использование средств, нарушение бюджетной
дисциплины, просто саботаж и невыход на работу. С этим же
надо бороться!
ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНОЕ СЛОВО
Минх Г.В.:
Я хотел бы вас всех поблагодарить за заинтересованное
обсуждение. Действительно, очень верно было отмечено, что
это законопроект, который направлен на защиту интересов
народа. Я хотел бы напомнить, что это основной, ключевой
принцип, конституционная основа России – принцип
народовластия. И любая система, как вы знаете, неважно –
социальная ли, техническая или биологическая, –
должна иметь защиту от дурака.
И вот этот законопроект – это как раз защита населения, лиц,
проживающих на территории МО, от нерадивых руководителей.
Здесь нет никакой попытки кого-либо загнать в какие-то
рамки, ворота. Безусловно, мы все знаем, что в
правоприменительной практике любого закона могут быть
нарушения, искажения, но это вопрос правоприменительной
практики, но никак не правотворческой деятельности. Поэтому
опасения, которые высказывал депутат Локоть, о том, что
здесь неточность формулировки, что всё будет по решению
губернатора, безосновательны. В законопроекте есть две
совершенно чёткие конструкции. Первая, когда вопросы
местного значения решаются «с учётом мнения». А вы знаете,
что у нас сейчас многие вопросы решаются «с учётом мнения».
Но учёт мнения – это факультативно, а когда речь идёт о
согласии высшего должностного лица субъекта, то речь идёт
исключительно о переданных государственных полномочиях.
Поэтому здесь тоже двусмысленности нет, мы были определённым
образом сориентированы на защиту права народа на
осуществление власти при решении вопросов местного значения.
Тимченко В.С.:
Безусловно, создание норм, в том числе поведенческих норм
для глав МО, – это веление времени. Что бы мы там ни
говорили, мы всё равно развиваемся как нормальная страна,
идём по демократическому пути развития и строим свою
правовую систему в соответствии с Европейской хартией, в
соответствии с теми законами, которые существуют в мире..
Ко второму чтению мы постараемся учесть все замечания,
предложения. Согласен, работа предстоит серьёзная, мы,
коллеги, будем работать вместе.
Уважаемые коллеги, безусловно, жизнь непростая. И здесь
говорить о том, что у нас все главы МО нерадивые, что они
находятся на своём месте только для того, чтобы решать свои
личные вопросы, абсолютно несправедливо. Абсолютное
большинство муниципалов, поверьте мне, абсолютное
большинство – это честные, порядочные люди, которые в силу
предоставленных им возможностей исполняют свои полномочия.
Уважаемые коллеги, предлагаю всем заинтересованным лицам
принять участие в доработке данного законопроекта ко второму
чтению. Мы планируем вынести его на рассмотрение на
заседании комитета ориентировочно 20 апреля этого года.
Спасибо за внимание.
Результаты голосования: «за» – 390 человек (86,7%);
«против» – 55 человек (12,2%); голосовало – 445 человек; не
голосовало – 5 человек.
Результат: принято
Материал подготовил Николай Мироновв
Последнее обновление: среда, 17 апреля 2024, 00:35
