Устойчивое и комплексное развитие – миф или реальность?

В конце марта состоялось заседание Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. На нем обсуждались вопросы перехода муниципальных образований к устойчивому и комплексному социально-экономическому развитию.
Это первое заседание Совета, проходившее в условиях действия 131 Закона. Закон создал правовую основу для становления и развития института местного самоуправления. Однако чтобы создать условия для перехода муниципальных образований России на режим устойчивого развития, необходимо как совершенствование законодательства, так и разработка новых технологий управления социально-экономическим развитием территории.
Комитет по вопросам местного самоуправления как раз готовит пакет законодательных инициатив, направленных на дальнейшее совершенствование законодательства о местном самоуправлении и смежных отраслей права.
Впервые после своего назначения перед представителями муниципального сообщества выступил министр регионального развития Российской Федерации Виктор Басаргин. Он рассказал о мерах, предпринимаемых Правительством для обеспечения устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований в современных условиях.
По результатам проведения мероприятия его участниками был принят за основу проект Рекомендации, который было поручено доработать Комитету Государственной Думы по вопросам местного самоуправления.
Предлагаем вашему вниманию основные положения выступления министра регионального развития. Это по сути программа, концепция развития местного самоуправления на ближайшее время.

Анализ социально-экономического развития

Проводимый на основе результатов мониторинга анализ социально-экономического развития муниципальных образований отмечает существенную дифференциацию уровня экономического потенциала и развития муниципальных образований. Так, если уровень бюджетной обеспеченности в расчёте на человека по субъектам Федерации отличается в десять раз, то по муниципальным образованиям эта разница может достигать 50 раз и более. Чуть меньше, но всё же крайне велик разрыв по уровню доходов населения, производства продукции на душу населения, напряжённости на рынке труда.
Соответственно, очень по-разному муниципальные образования вошли в кризис. (См. диаграмму).
Влияние кризиса наблюдается почти на всех градо- и бюджетообразующих предприятиях, особенно металлургии, машиностроения, ряда добывающих отраслей. Моногорода, где создаётся значительная часть – до 40% – валового внутреннего продукта страны, больше других страдают от кризиса.
Среди проблем, которые обусловил кризис повсеместно, отмечается медленно повышающаяся доступность кредитных ресурсов, снижение объёма финансирования по межбюджетным трансфертам. Эта тенденция отмечается в 59 субъектах Федерации. В среднем субсидии снизились на 34%, дотации – на 20%.
Наибольшее снижение объёмов межбюджетных трансфертов наблюдается: в Волгоградской области – на 90%, в Ненецком автономном округе – на 71%, в Калужской области – на 64%. Мы отмечаем случаи отсутствия интереса к эффективному взаимодействию ряда субъектов Федерации с муниципальными образованиями.
Ситуация в экономике непростая, но мы будем пресекать попытки регионов решать свои проблемы за счёт муниципальных образований.

Системные проблемы местного самоуправления

Возможности муниципальных образований по комплексному социально-экономическому развитию, помимо последствий кризиса, усугубляются нерешённостью системных проблем местного самоуправления в Российской Федерации.
Основные из них – медленные темпы работ по подготовке документов территориального планирования. По состоянию на 1 января 2009 года документы терпланирования утверждены всего в 3 тысячах 200 муниципальных образованиях из более чем 24 тысяч. Ситуация обусловлена неполнотой описания границ административно-территориальных образований, отсутствием картографической основы нужного масштаба, отсутствием источников финансирования разработки документов терпланирования, особенно на уровне сельских поселений, недостатком профессионально подготовленных специалистов в области терпланирования, неразвитостью этого сектора рынка.
Низкое качество разработки генеральных планов и схем, и, тем более, их отсутствие уже стало препятствием для развития жилищного строительства.
Низкий уровень собственных финансовых ресурсов органов местного самоуправления, недостаточность налоговой базы стали тормозом для реализации полномочий. Межбюджетные трансферты занимают сегодня 31,7% в общем объёме доходов местных бюджетов, налоговые поступления – более 54%, неналоговые доходы и поступления от предпринимательской деятельности – 13,7%.
Зависимость местных бюджетов от вышестоящих бюджетов остаётся очень и очень высокой.
Земельный налог пока не стал значимым источником доходов местных бюджетов. Сегодня он составляет 11,2% в общей структуре налоговых доходов и вырос за год всего на 2,2%. По-прежнему уплата налога на доходы физических лиц происходит не по месту проживания налогоплательщика, а по месту работы. Недостаточны объёмы компенсации и затрат органам местного самоуправления при осуществлении ими полномочий федеральных органов государственной власти.
Кроме того, остаются актуальными проблемы квалифицированных кадров, особенно в сельских поселениях, и, как следствие, недостаточно активно внедряются современные методы государственно-муниципального управления.
В числе проблем можно назвать отсутствие единого государственно-муниципального мониторинга, качественной муниципальной статистики; недостаточное информационное взаимодействие органов местного самоуправления с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.

Антикризисные меры для муниципалитетов

Комплекс мер по мониторингу на уровне регионов и муниципальных образований позволил повысить адресность федеральной поддержки субъектов Федерации и муниципальных образований. Сегодня эти меры систематизированы и актуализированы в программе антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год, которая обещает стать самым действенным инструментом по стабилизации социально-экономической ситуации в регионах. Хотя основные объёмы поддержки направляются в регионы, часть из них ориентирована на помощь именно муниципальным образованиям. А говоря о поддержке реального сектора экономики, нужно иметь в виду, что речь идёт именно о предприятиях и организациях, работающих в муниципальных образованиях.
Среди таких основных шагов, первое – работа по перечню из 1148 предприятий, которые по результатам нашего анализа признаны имеющими существенное значение для экономики субъектов Федерации и могут претендовать на получение государственной поддержки, окажутся недостаточными. Основу этого списка составили градообразующие предприятия.
Второе. Стимулирование спроса на продукцию отраслей-мультипликаторов, прежде всего, строительства. Главный инструмент здесь – Фонд содействия реформированию ЖКХ. В программе фонда участвует 1344 муниципальных образования. В 2008 году в получивших финансовую поддержку фонда муниципалитетах число коммерческих управляющих компаний и организации коммунального комплекса возросло до 12 тысяч. Эффект этих мер очевиден: пополнение оборотных средств подрядных организаций, а это в основном малый и средний бизнес; новые рабочие места; увеличение доходов региональных и местных бюджетов до 30%.
Субъекты Федерации и муниципалитеты уже получили из фонда 82,4 миллиарда рублей. Благодаря этим средствам будут улучшены жилищные условия более 6,5 миллиона граждан, в том числе в рамках переселения из аварийного жилья 101 тысячи граждан. Помимо этого, до конца 2009 года на рынке жилья будет закуплено свыше 40 тысяч типовых квартир, в том числе по выполнению социальных обязательств; до мая 2010 года в полном объёме будут выполнены обязательства по обеспечению жильём ветеранов Великой Отечественной войны.
Всего с учётом региональных программ государство обеспечивает сегодня более 15% внутреннего спроса в ряде муниципальных образований.
Третье. Поддержка рынка труда. Только программы фонда ЖКХ обеспечивают занятость полутора миллиона человек. В рамках освоения субсидий на создание дорожной инфраструктуры, реализации проектов за счёт средств Инвестиционного фонда, привлечения региональных организаций к строительству объектов АТЭС и Олимпиады, и других проектов создаётся ещё более 100 тысяч рабочих мест.
Четвёртое. Выделение федеральных субсидий в объёме 20 миллиардов рублей на закупку автомобильной техники, используемой для перевозки пассажиров, а также коммунальной и спецтехники. Эта мера способна существенно поддержать не только отечественную автопромышленность, но и развитие транспортного и жилищно-коммунального комплекса муниципальных образований..
В настоящее время порядок предоставления этой субсидии окончательно согласован. До 30 апреля будут заключены соответствующие соглашения между Минрегионом и субъектами Федерации и деньги поступят на места.
Пятое. Подготовлены изменения в Бюджетный кодекс, предусматривающие в целях расширения возможности по предоставлению дотаций из региональных бюджетов на поддержку мер по сбалансированности местных бюджетов, отмену 10-процентного ограничения..
Шестое. С восстановлением в 2009 году требований об обязательной квоте, не менее 20%, для малого предпринимательства при госзакупках не только на государственных, но и на муниципальных заказчиков. Это позволит увеличить спрос на продукцию малых компаний на 25 миллиардов рублей.
Подготовлены для размещения на сайте «Форум межрегиональных отношений и местного самоуправления» курсы лекций по дисциплинам, повышающим эффективность муниципального управления, курсы интерактивного обучения по повышению эффективности деятельности муниципальной службы.

Направления деятельности

Исходя из вышесказанного и с учётом основных мероприятий антикризисной программы Правительства, мы видим следующие основные направления деятельности в части решения остающихся проблем комплексного социально-экономического развития муниципальных образований на всех уровнях.
По системе территориального планирования. Необходима совместная с муниципальными образованиями работа по согласованию проекта федерального закона "О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации". Эта работа уже начата нами совместно с Советом Федерации.
На уровне муниципальных образований необходимо срочно активизировать процесс завершения разработки схем территориального планирования, организовать качественный учёт жилищного фонда на муниципальном уровне, для чего провести более точную техническую инвентаризацию в целях определения фактического состояния жилищного фонда, закончить разработку и утверждение градостроительных планов.
В части совершенствования процесса передачи полномочий, законодательно ограничить практику передачи значительного числа полномочий с уровня поселений на уровень муниципальных районов. Одновременно расширить состав делегированных субъектами Федерации федеральных полномочий, субделегирование которых допускается органом местного самоуправления.
В целях обеспечения муниципалитетов достаточными собственными финансовыми ресурсами и увеличения доходной базы представляется необходимым рассмотреть возможность зачисления налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика, введения налога на недвижимость с зачислением основной части доходов по этому налогу в бюджеты муниципальных образований, упразднения установленных на федеральном и региональном уровне льгот, а также изъятия из объекта налогообложения по земельному налогу и налогу на имущество, зачисления в местные бюджеты единого налога при применении упрощённой системы налогообложения, совершенствования законодательных основ определения отчуждения федерального недвижимого имущества, не используемого для обеспечения осуществления полномочий Российской Федерации, обеспечения при финансировании переданных полномочий расходов на администрирование этих полномочий, например, государственной регистрации актов гражданского состояния, обеспечения мер социальной поддержки отдельным категориям граждан и других.
Введение дифференцированных в разрезе муниципалитетов нормативов по всем видам налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации в качестве частичной замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Наделение органов местного самоуправления, в которых отсутствуют территориальные федеральные органы исполнительной власти, соответствующими полномочиями.
В области создания единой информационной системы. Напомню, что в соответствии с указом Президента в текущем году начинает работать система оценки эффективности деятельности муниципальных образований. В этой связи представляется целесообразным выстроить в субъектах Российской Федерации систему мониторинга на муниципальном уровне. На муниципальном уровне создать единую информационную базу, включающую расчёты за ЖКХ, информацию Пенсионного фонда, службы социальной защиты и БТИ.
В области занятости начать переход муниципальных образований от участия в пожарном порядке в федеральных и региональных мерах по поддержке рынка труда к системной работе по созданию рабочих мест. Тем более что федеральные средства на организацию общественных работ уже начали поступать в регионы.
Предусмотреть квоты на рабочие места для выпускников высших и средних учебных заведений.
Ввести административную ответственность работодателя за неправомерное сокращение штата, отправку в неоплачиваемый отпуск, а также необоснованное введение сокращенной рабочей недели.
В области кадровой составляющей усилить требования к квалификации муниципальных служащих.
Минрегиону России, совместно с учебными учреждениями, осуществляющими подготовку муниципальных служащих, организовать процесс оперативного уточнения учебных программ и курсов с учётом изменения законодательства и анализа лучшей практики муниципальных образований.
Считаю, что данные предложения послужат решению проблемных вопросов развития местного самоуправления.