Автор – директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич.

В середине 2000-х была проведена реформа местного самоуправления (МСУ), создана двухуровневая система МСУ и разграничены полномочия между уровнями. Первый – городские округа и муниципальные районы, второй – городские и сельские поселения внутри муниципальных районов. Цели реформы – передать часть полномочий вниз, ближе к населению, способствовать самоорганизации по месту жительства – соответствовали региональной политике развитых стран. Но во многом это были декларации. В середине 2010-х начался пересмотр реформы. Регионы не мытьем так катаньем пытаются укрупнить поселения или вернуться к одноуровневому МСУ. Поправки к закону о реформе МСУ, принятые Госдумой весной 2017 г., облегчили этот процесс.

Почему начался откат? Первая причина – базовые дефекты реформы. Вторая – необходимость оптимизировать расходы бюджетов регионов в условиях кризиса.

Начнем с базовых дефектов.
Во-первых, критерии выделения поселений были заданы сверху и не учитывали огромных региональных различий в расселении. Минимально необходимая численность населения в сельском поселении часто противоречила критерию территориальной доступности центра поселения для жителей других сел. За основу обычно бралась численность, поэтому территориальная доступность низовых органов МСУ для сельских жителей ухудшилась.

Во-вторых, подавляющее большинство сельских поселений, за исключением пригородных зон агломераций, имеют мизерную налогооблагаемую базу, доходы их бюджетов минимальны. Полномочия поселений подгонялись под низкую налоговую базу и они минимальны: благоустройство и вывоз мусора, содержание учреждений культуры и внутрипоселенческих дорог. Даже при минимуме полномочий доля трансфертов из вышестоящих бюджетов в 2016 г. в сельских поселениях достигала 59%, в городских – 41%. Дистрофия финансов поселений очевидна: доходы бюджетов всех сельских поселений в 2016 г. составили 194,1 млрд руб., городских поселений – 154,6 млрд руб., а доходы муниципальных районов – 1467,8 млрд руб., хотя и они в основном живут за счет трансфертов (74% в 2016 г.).

В-третьих, многие города, даже относительно крупные, получили статус городских поселений, сократились их полномочия и финансовые ресурсы. Часть городских поселений смогла позднее добиться статуса городских округов, за 2011–2016 гг. их стало больше на 9% (рост с 515 до 563). Количество городских поселений сократилось за тот же период на 8%, но их все еще много (1592).

В-четвертых, разделение на городские и сельские поселения сломало давно сложившиеся связи города – районного центра и его сельской периферии. Связующую функцию должен был выполнять муниципальный район, но этому препятствовали конфликты властей многих городских поселений (бывших райцентров) и муниципальных районов, они закончились усилением зависимости городских поселений от властей муниципальных районов.

В-пятых, цена реформы оказалась высокой, численность занятых в МСУ выросла более чем на 160 000 человек (оценки Института экономики города). Дополнительные расходы были возложены на бюджеты регионов. Некоторые регионы (Сахалинская, Свердловская обл.) сопротивлялись реформе, разделив свою территорию на городские округа, в которых не предусмотрен поселенческий уровень. В последние годы перевод муниципальных районов в городские округа стал более частым. В Московской области при губернаторе Андрее Воробьеве это делалось по политическим причинам, чтобы заменить старых глав МСУ на «своих» для контроля за распределением главного ресурса – дорогой подмосковной земли.

В-шестых, самоорганизация местных сообществ, повышение их участия в принятии решений остались декларациями, власти этому препятствовали, продавливая вертикаль до низового уровня, особенно в городских поселениях. На селе самоорганизация концентрируется в зоне влияния крупнейших агломераций, где этому способствуют дачники с более высоким человеческим капиталом и заинтересованностью в развитии местной инфраструктуры.

Фактически реформа проводилась для более четкого разграничения полномочий, а не для передачи их вниз, ближе к населению. Ничего не было сделано и для стимулирования локальной самоорганизации, особенно в городах, а в постаревшей сельской местности с ее низким человеческим капиталом это сделать еще труднее.

Итак, заявленные цели не выполнены, при этом бюджетные расходы выросли. Означает ли это, что нужно ликвидировать поселенческий уровень для снижения издержек?

Ответ может показаться неожиданным – нет. Нужно сохранить для будущего спящий пока институт местного самоуправления низового уровня. Он существовал и в царской России (волости), даже в советское время был его плохонький субститут – сельсоветы. Низовой уровень необходим с учетом больших расстояний и плохой инфраструктуры в России. Жители взаимодействуют именно с низовыми органами самоуправления, которые нужно сохранять как площадку для контактов власти и населения.

Простого и хорошего решения в реформе МСУ не существует, однако фискальные приоритеты опасны, лучше действовать по принципу «не навреди». Укрупнять сельские поселения придется, депопуляция сделала этот процесс неизбежным. С 2008 по 2016 г. число сельских поселений в России сократилось на 8,5% (с 19 900 до 18 200). Укрупнение происходит не только в России, но и в ФРГ, Франции и других странах. Вопрос в том, кто должен это делать. Необходима передача полномочий по реформированию системы низовых МСУ регионам. Результаты будут разными из-за больших различий в расселении, бюджетной обеспеченности, приоритетах властей. В регионах Нечерноземья укрупнение сельских поселений идет быстрее, на востоке страны процесс тормозится из-за больших расстояний. Это лучше, чем унифицированное решение, не способное учесть разнообразие условий в регионах и создающее дополнительные риски. Нельзя также возвращаться к советской системе расходов по смете, как это было в сельсоветах, у поселения должны сохраняться свои источники доходов и свои расходные полномочия.

Политика в отношении городских поселений иная. Города с населением свыше 50 000 человек (граница условная) должны автоматически получать статус городского округа, чтобы их власти могли отстаивать интересы развития города, не подчиняясь властям муниципального района. Придется учиться договариваться по горизонтали, хотя в России это большая проблема. Возможны конфликты и ухудшение связей города с окружающей сельской территорией, которой управляют власти муниципального района, но развитие городов более приоритетно. Для городов с населением более 50 000 жителей есть смысл провести референдум: стать городским округом или остаться городским поселением. Если жители не готовы бороться за повышение статуса, не нужно форсировать ситуацию..

Массовый перевод муниципальных районов в статус городских округов с включением в них сельских территорий трудно считать правильным решением. Властям регионов это удобно, но для поселенческого самоуправления плохо. Возможны ограничения на такой перевод по формальным критериям в виде законодательного определения минимально необходимой доли городского населения в городском округе.

Полноценного низового самоуправления не возникнет до тех пор, пока у него не будет налоговой базы. Для села это очень долгая перспектива, особых надежд нет. Начинать нужно с городских округов, которые имеют более значительную налоговую базу, хотя ее подрывает изъятие НДФЛ в региональный бюджет. Конкурентные преимущества крупных городов – основа развития страны, но их невозможно реализовать при тотальном изъятии налоговых доходов.

Хотя реформа МСУ не достигла заявленных целей, не стоит двигаться назад. Для роста самоорганизации локальных сообществ, без которой не могут развиваться ни города, ни пригородные зоны с более высоким человеческим капиталом, нужны институты местного самоуправления. Они пока спят, но уничтожать их для целей фискальной оптимизации – это значит закладывать мину под будущее.

Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека принял рекомендации по итогам специального заседания "Право граждан на участие в местном самоуправлении: проблемы и перспективы", которое состоялось 24 апреля с участием правозащитников, представителей органов государственной власти и местного самоуправления Московской и Нижегородской областей, Ставропольского края, специалистов и ученых...

Поводом для проведения спецзаседания послужили многочисленные обращения в Совет жителей и представителей местного самоуправления (далее – МСУ) из ряда регионов на поспешность и непродуманность административной реформы по преобразованию поселений в городские округа с фактической ликвидацией местного самоуправления на уровне поселений и упразднением самих поселений, что объясняется авторами реформы необходимостью повысить эффективность государственного управления и инвестиционную привлекательность территорий.

РЕКОМЕНДАЦИИ
Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека по итогам 53-го специального заседания на тему «Право граждан на участие в местном самоуправлении: проблемы и перспективы».

24 апреля 2017 г. Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее – Совет) провел специальное заседание на тему: «Право граждан на участие в местном самоуправлении: проблемы и перспективы».
Заслушав выступления представителей органов государственной власти и местного самоуправления Московской и Нижегородской областей, Ставропольского края, специалистов и ученых, Совет констатирует следующее.

Поводом для проведения специального заседания послужили многочисленные обращения в Совет жителей и представителей местного самоуправления (далее – МСУ) из ряда регионов на поспешность и непродуманность административной реформы по преобразованию поселений в городские округа с фактической ликвидацией местного самоуправления на уровне поселений и упразднением самих поселений, что объясняется авторами реформы необходимостью повысить эффективность государственного управления и инвестиционную привлекательность территорий.

По мнению Совета, цели повышения инвестиционной привлекательности территорий и эффективности управления ими не соответствуют предназначению и сущности местного самоуправления как формы осуществления населением своей власти для самостоятельного решения вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, важнейшего института согласования интересов населения и бизнеса во благо именно населения.

Практика укрупнения муниципалитетов с созданием огромных городских округов, включающих обширные сельские территории и лесные массивы, в последние годы имела место в отдельных регионах страны (Магаданской, Калининградской, Свердловской областях, Ставропольском крае).

Подобные решения носили характер местного управленческого «творчества» и вызывали в целом отрицательную реакцию в экспертном сообществе. Соответствующие законопроекты не поддерживались Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и Комитетом по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы.

С принятием Федерального закона от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ (далее - Закон № 62-ФЗ), вносящего изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ), практика преобразования муниципальных районов в городские округа фактически легализуется.

Закон № 62-ФЗ устанавливает новый вид преобразования муниципальных образований - объединение всех входящих в муниципальный район поселений в единый городской округ, после чего упраздняются поселенческие органы местного самоуправления, а поселения и сам муниципальный район - утрачивают статус муниципальных образований. Из трех основ системы местного самоуправления у поселений изымаются все три: и территория, и полномочия и бюджет. Для реализации предлагаемого нового вида преобразования обязательность голосования непосредственно населения заменяется на голосование депутатов муниципального представительного органа.

Тем самым Закон № 62-ФЗ фактически упраздняет поселенческий уровень, определенный частью 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации в качестве исторически сложившейся, традиционной основы местного самоуправления, а также противоречит тому, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Кроме того, внесенные Законом № 62-ФЗ изменения приводят к разрушению двухуровневой системы местного самоуправления, являющейся одним из важнейших достижений реформы местного самоуправления 2003 г.

По мнению Совета, модель, предполагающая исключение поселенческого уровня из системы местного самоуправления, является, по существу, фиктивной формой организации местного самоуправления в муниципальном образовании (городском округе), органы которого фактически не будут подотчетны местному населению, а будут полностью подчинены региональным властям через назначаемого главу городского округа, а депутаты – представители поселений ввиду своей малочисленности (по нормам представительства) в составе представительного органа городского округа не смогут оказывать значимого влияния на принятие решений в интересах избирателей, в том числе в части распоряжения средствами окружного бюджета.

Законом № 62-ФЗ предусматривается возможность наделения статусом городского округа любых поселений (в том числе и сельских), не имеющих достаточного уровня урбанизации, утвержденных генеральным планом перспектив развития именно как городского поселения, сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения. Помимо отсутствия логики неясны и задачи, для решения которых образуется такой городской округ.

Закон № 62-ФЗ является логическим продолжением реформ по полному встраиванию местного самоуправления в систему государственной власти, что не соответствует его предназначению как форме народовластия (статья 3 Конституции Российской Федерации).

Вопреки требованиям ст. 12 Конституции Российской Федерации о самостоятельности местного самоуправления и его невхождении в систему органов государственной власти, предлагаемая законопроектом одноуровневая модель местного самоуправления, по существу, подменяет местное самоуправление на основном, поселенческом уровне, управленческим придатком государственной власти региона.

При квази-муниципальном характере власти нового городского округа окончательное решение вопросов, затрагивающих судьбу территорий, оказывается сосредоточенным у региональных органов власти.
Совет поддерживает мнение специалистов и представителей научной общественности, что такая реформа фактически превращает МСУ в исполнительную власть.

Кроме того, упразднение поселенческого уровня МСУ несет опасность излишнего усиления и «суверенизации» региональной власти, что представляет угрозу нарушения целостности и единства государства.
Несмотря на то, что содержащиеся в Законе № 62-ФЗ новации предусматривают кардинальное изменение базовых принципов организации российского местного самоуправления, до момента их принятия они не обсуждались ни в Государственной Думе, ни в Правительстве Российской Федерации с участием ученых и специалистов, как не было и их общественного обсуждения.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы (письмо от 22 февраля 2017 г.) и Правовое управление Аппарата Совета Федерации (письмо от 27 марта 2017 г.) в своих официальных заключениях обратили внимание на грубые процедурные нарушения при принятии Закона № 62-ФЗ, но при голосовании они тоже не были учтены.

В частности, в процедуру принятия указанного законопроекта на этапе второго чтения были внесены поправки, кардинально меняющие его концепцию, что, к тому же, недопустимо исключило органы государственной власти субъектов Российской Федерации из процедуры участия в его обсуждении (направлении на него официальных отзывов, предложений и замечаний).

По мнению Совета, Закон № 62-ФЗ значительно ослабляет систему местного самоуправления Российской Федерации. Но несмотря на заключение Совета (от 31 марта 2017 г.) с просьбой его отклонить, ни Государственной Думой, ни Президентом Российской Федерации позиция Совета, к сожалению, не была учтена.

С целью обеспечения гарантий местного самоуправления и права граждан на его реализацию Совет рекомендует детально проработать и осуществить дополнительное правовое регулирование следующих важнейших блоков проблем:

1. КРИТЕРИИ ФОРМИРОВАНИЯ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ

Отсутствие в федеральном законодательстве концептуальных основ формирования городских округов влечет неопределенность в территориальном устройстве местного самоуправления, что позволяет подстраивать его под удобство руководства субъектов Российской Федерации.

В частности, отсутствие законодательных критериев преобразования муниципального района в городской округ (городская система расселения и структура хозяйства, протяженность, генеральный план, объективные экономические, социальные, инфраструктурные и другие предпосылки) в ряде субъектов Российской Федерации уже позволили включить в состав городских округов преимущественно сельские, лесные и сельскохозяйственные территории с населенными пунктами, находящимися друг от друга в десятках километров.

Административная ликвидация сельских и городских поселений в освоенной, экономически и демографически продуктивной части страны влечет за собой депопуляцию, утрату уже имеющихся инфраструктурных связей и ухудшение качества жизни населения и в целом не решает проблему неэффективного расселения и содержания дорогой инфраструктуры в малопригодных для жизни местах.

Предусмотренная Законом № 62-ФЗ возможность вхождения в состав городского округа одновременно нескольких городов и поселков сохраняет за этими населенными пунктами лишь формальные наименования, не восстанавливает у них ничего из утраченных элементов местного самоуправления (поселенческие органы МСУ, полномочия и бюджет). На практике это создает угрозу утраты идентичности, истории и самобытности городскими поселениями с богатейшей многовековой историей, включая города воинской доблести и славы.

Определение четких критериев формирования городских округов позволит обеспечить оптимизацию территориальной структуры публичной власти на субрегиональном уровне, достичь синергии государственного управления и местного самоуправления, перейти к развитию систем расселения и инфраструктуры жизнеобеспечения, формированию новых и поддержанию существующих точек экономического роста.

2. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВА ГРАЖДАН НА УЧАСТИЕ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

В результате практики укрупнения муниципалитетов выхолащивается содержание права граждан на участие в осуществлении местного самоуправления. Сдерживание самоуправленческих практик снижает личное участие населения в обустройстве своих поселений, переключает формат отношения к публичной среде и инфраструктуре с формулы «сделаем сами» на «потребуем от власти». При этом, местные локальные проблемы вряд ли могут быть эффективно выявлены и решены с регионального или федерального уровня.

Таким образом, по мнению Совета, неизбежно деградирует качество местного управления, ориентированного не на доказывание своей эффективности перед жителями, а на выполнение команд «сверху».
В настоящее время для изменения границ района предусматривается голосование жителей (часть 2 статьи 12 Закона № 131-ФЗ), а для изменения границ городского округа – лишь решение представительного органа (часть 2.2 статьи 12 Закона № 131-ФЗ), что не соответствует положениям "Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года", утвержденной указом Президента РФ от 16 января 2017 г. № 13. К тому же, наличие разных стандартов для схожих условий является дискриминацией кого?. Кроме того, Федеральный закон имеет большую юридическую силу по отношению к Указу президента.

На любые территориальные изменения, затрагивающие большинство местных жителей, обязательно требуется непосредственное волеизъявление населения, и такое согласие не может быть выражено представительными органами. Изложенная правовая позиция сформулирована в определении Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 г. № 214-О-П «По жалобе гражданина Севашева А.В. на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Поскольку укрупнение муниципалитетов неизбежно ведет к удалению местной власти от населения и снижению уровня его участия в решении вопросов местного значения, любые решения, связанные с укрупнением муниципалитетов, должны приниматься с обязательным учетом мнения непосредственно населения поселений, а не Советов депутатов.

Более того, поскольку в целом возникает опасность формальной "легализации" решений, принимаемых органами власти без надлежащего участия населения, следует законодательно регламентировать правовые гарантии непосредственного участия последнего в любых территориальных преобразованиях.

Сокращение местного депутатского корпуса уменьшает доступность т.н. системы «социального лифта», что выталкивает из общественной деятельности, прежде всего, молодежь, мотивированную активно действовать во благо жителей.

Также, по мнению Совета, нуждается в детальном обсуждении и проводимая в ходе реформы местного самоуправления замена поселенческих органов МСУ сельскими старостами (с наделением их властными полномочиями), территориальным общественным самоуправлением и прочими непрофессиональными формами самоорганизации населения, т.к. старосты в целом неспособны профессионально решать многие вопросы местного значения и по объективным причинам они могут быть избраны не во всех населенных пунктах, в связи с чем имеются опасения, что такое МСУ превратится в фикцию.

3. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВА ГРАЖДАН НА ПОЛУЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ И ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ ОБЕЗЛЮДИВАНИЯ МАЛЫХ ГОРОДОВ И СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ

Упразднение поселенческого уровня муниципальных образований может повлечь сокращение сети социально-значимых организаций, таких, как фельдшерско-акушерский пункт, школа, отделение почты, полиции и банка. Уменьшение количества и доступности услуг (прежде всего, социальных) ухудшит качество жизни сельских жителей увеличит социальную напряженность на селе.

Кроме того, существует риск снижения предпринимательской активности и увеличения оттока населения с территорий ранее самостоятельных сельских поселений, оказавшихся на периферии городского округа.
В связи с тем, что нормативы оказания услуг в сельской и городской местностях основаны на разных расчетах (стоимость земли и иной недвижимости, коммунальных услуг; время приезда скорой помощи и пожарных и др.), неизбежно возникнут сложности в разработке единых нормативов обеспеченности услугами для жителей урбанизированной части и сельской части территории вновь образованного городского округа.

По мнению Совета, в случае принятия решений по «укрупнению» звеньев системы МСУ необходимо законодательно установить гарантии сохранения, по крайней мере, существующего уровня доступности населению государственных и муниципальных услуг.

Как свидетельствует практика, после включения поселений в состав городского округа и последующей ликвидации поселенческих органов местного самоуправления в значительном числе населенных пунктов ликвидируются и постоянно действующие органы правопорядка, что в ряде случаев влечет рост криминализации указанных поселений, развитие в них неформальной («серой») экономики. Это существенно ущемляет права человека.

В частности, согласно аналитическому докладу Центра стратегических разработок (2016 год), уже сейчас в результате реформы системы органов внутренних дел значительно сократилось количество сотрудников подразделений МВД России, выполняющих функции по охране общественного порядка (участковые уполномоченные, патрульно-постовая служба и др.). В частности, во многих населенных пунктах Российской Федерации отсутствуют на постоянной основе действующие опорные пункты полиции, а участковые уполномоченные появляются лишь наездами несколько раз в месяц.

4. НЕОБХОДИМОСТЬ ОБРАЗОВАНИЯ ОТРАСЛЕВОГО ОРГАНА КООРДИНАЦИИ, МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ И МЕТОДИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МСУ, А ТАКЖЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА ГРАЖДАН НА ЕГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ

В настоящее время вопросы обеспечения осуществления местного самоуправления и защиты права населения на МСУ не отнесены к компетенции ни одного федерального органа исполнительной власти. Кроме того, полностью отсутствует эффективная федеральная система методического и кадрового обеспечения МСУ.

С учетом изложенного, Совет рекомендует:

Администрации Президента Российской Федерации:
Рассмотреть вопрос организации и проведения Администрацией Президента Российской Федерации рабочего совещания для обсуждения состояния и оценки путей реформирования системы местного самоуправления с участием ученых и специалистов в сфере муниципального права, включая авторов Закона № 131-ФЗ.

Государственно-правовому управлению и Управлению по внутренней политике Президента Российской Федерации, Комитету по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы и Комитету Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера проработать следующие вопросы:

1. Для решения проблем территориальной организации местного самоуправления определить в федеральном законе статус (понятие и виды) населенных пунктов как базовых территориальных единиц; критерии их отнесения к городским и сельским населенным пунктам; порядок создания и упразднения населенных пунктов, установления и изменения их границ (с участием населения); понятие городской агломерации и критерии определения ее территории.

2. Проанализировать эффективность решения ключевых вопросов местного значения существующими поселенческими органами МСУ и определить наиболее оптимальную территориальную организацию системы МСУ для разных типов муниципальных образований и критерии ее формирования (состав, выборность, подотчетность населению и др.);

3. Законодательно регламентировать критерии возможности преобразования муниципального района в городской округ (наличие городской системы расселения и структуры хозяйства, объективных экономических, социальных, инфраструктурных и других предпосылок, генерального плана, соответствующей протяженности и др.).

В частности, в целях обеспечения доступности местного самоуправления:

• в местностях с высокой и средней плотностью населения определить территориальный и демографический критерии допустимости преобразования муниципальных районов в городские округа: протяженность территории поселения, например, в 15 - 25 км от населенного пункта до административного центра поселения / округа; вхождение территории города в территорию муниципального образования не менее чем на 1/3, а населения – не менее чем на 1/2.
• в местностях с низкой плотностью населения определить возможность более гибкого формата территориальной организации местного самоуправления: например, возможность выбора между одно- или двухуровневой системой, частичным разделением территории района на поселения или создания муниципальных районов без муниципальных образований поселенческого уровня.

4. Обеспечить защиту территориальных основ местного самоуправления от «волюнтаристких» изменений органами государственной власти субъектов РФ посредством возвращения обязательности проведения голосования населения по вопросу о преобразовании муниципального образования (упразднении, объединении, разделении) или изменения границ, влияющих на территориальную принадлежность населенных пунктов.

5. Укрепить институт местных референдумов через расширение перечня вопросов, по которым возможно голосование на местном референдуме (в частности, по вопросам принятия, изменения, дополнения устава муниципального образования, утверждения структуры органов местного самоуправления), а также путем снижения предельного количества подписей, необходимых для проведения местного референдума, с 5 до 2 процентов от числа избирателей;

6. В части обеспечения права граждан на благоприятную окружающую природную среду и комфортное проживание не допустить автоматического распространения в городских округах новых градостроительных нормативов, изменившихся в сторону увеличения этажности, плотности застройки, и наоборот - снижения экологических природоохранных нормативов (наличия лесов, общей озеленённости и др.);

7. Разработать гарантии сохранения обеспеченности сельского населения государственными и муниципальными услугами не ниже имеющейся при изменениях территориальной организации местного самоуправления;

8. Законодательно закрепить правовые гарантии сохранения права на бюджетно-финансовую обеспеченность в образуемом городском округе, прежде всего, за бывшими «основными» поселениями в муниципальном районе (помимо «центра» городского округа);

9. Оценить целесообразность замены поселенческих органов МСУ сельскими старостами (с наделением их властными полномочиями), территориальным общественным самоуправлением и прочими непрофессиональными формами самоорганизации населения.

Правительству Российской Федерации:

1. Рассмотреть возможность установления «моратория» на постоянное «точечное» изменение базового законодательства о местном самоуправлении без всесторонней экспертной и общественной оценки специалистами эффективности изменений для населения;

2. Определить федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами обеспечения осуществления местного самоуправления и защиты права населения на МСУ, а также рассмотреть вопрос целесообразности учреждения должности Уполномоченного по защите прав граждан на местное самоуправление (при Президенте Российской Федерации, при Правительстве Российской Федерации либо ином федеральном органе власти).

Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:

Воздерживаться от изменения концепции принятого в первом чтении проекта федерального закона на этапе внесения поправок к нему, что к тому же, недопустимо исключает органы государственной власти субъектов Российской Федерации и другие субъекты права законодательной инициативы из процедуры участия в его обсуждении (направлении на него официальных отзывов, предложений и замечаний).

После оценки перечисленных выше предложений Совет продолжит их обсуждение и дальнейшую проработку с участием представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, научной общественности, а также заинтересованных специалистов, для чего в составе Совета образована рабочая группа по обеспечению реализации права населения на участие в местном самоуправлении.

Настоящие Рекомендации приняты Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека путем заочного голосования "15" июня 2017 г.

Председатель Совета М.Федотов

9 июня 2017 года в городе Новосибирске состоялось XXXIV отчетно-выборное Общее собрание АСДГ и конференция руководителей муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока «Современная ситуация в местном самоуправлении России и задачи АСДГ».

С приветственным словом к собравшимся обратился Губернатор Новосибирской области Владимир Городецкий: «АСДГ – великолепная площадка для профессионального, партнерского диалога, обмена опытом, понимания практик других городов. Высоко ценю тот опыт, который получил вместе со своими коллегами в рамках Ассоциации. Убежден, что значение АСДГ будет только возрастать», - отметил глава региона. В. Городецкий также отметил, что для экономического развития, появления новых точек роста необходимы вложения в городскую инфраструктуру, что зачастую, требует значительных средств. «Ключевой вопрос сегодня – это поиск новых точек роста экономики. В решении этой задачи большую роль играют города, на долю которых приходится значительная часть экономического потенциала», - подчеркнул губернатор. Выходом из сложившейся ситуации могло бы стать формирование на государственном уровне сети из 25 городов, которые смогут получить в формате федеральных проектов и программ необходимые средства для развития инфраструктуры. Глава Новосибирской области призвал АСДГ, как одно из старейших и авторитетнейших объединений городов, способствовать началу обсуждения нового подхода развития городов на государственном уровне.

От имени Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе Сергея Меняйло участников Собрания поприветствовал помощник полпреда Александр Попов: «Более 30 лет Ассоциация сибирских и дальневосточных городов стабильно работает как эффективный центр методического содействия развитию муниципальных образований. Все эти годы Ассоциация уверенно придерживается устойчивого курса, тщательной проработки и обсуждения актуальных вопросов жизнедеятельности местных сообществ. Итоговые результаты Общего собрания и конференции руководителей муниципальных образований, безусловно, займут достойное место в практике работы АСДГ. Обсуждение организационных вопросов также будет способствовать повышению эффективности деятельности Ассоциации».

Приветствуя участников Собрания, вице-президент АСДГ, мэр города Новосибирска Анатолий Локоть отметил: «Ассоциация сибирских и дальневосточных городов очень авторитетная организация, к голосу которой прислушиваются, в том числе на федеральном уровне. Сегодня перед администрациями городов обозначился круг задач, трудностей, которые характерны для многих муниципальных образований, - отметил мэр Новосибирска. – На мой взгляд, крайне важно сегодня принять решения, которые бы раскрепостили инициативу муниципалитетов. Ведь этот путь инициативного действия – это путь скорейшего вывода страны из кризиса».

От имени Совета депутатов города Новосибирска к участникам Собрания обратился Председатель Совета депутатов Дмитрий Асанцев: «В настоящее время у местного самоуправления в нашей стране есть большие возможности для развития. Однако важно, чтобы бюджетная обеспеченность полномочий городов не отставала от объема возложенных законодательством компетенций. Тут необходима и собственная работа по укреплению местных бюджетов, и, возможно, пересмотр пропорций налоговых отчислений в бюджеты разных уровней», - подчеркнул Д. Асанцев.

Исполнительный директор Общероссийского Конгресса муниципальных образований (ОКМО) Ольга Гай зачитала приветствие Президента Конгресса, депутата Государственной Думы Виктора Кидяева: «В истории местного самоуправления России АСДГ занимает особое место и пользуется большим уважением коллег. Свой авторитет Ассоциация заслужила сплоченностью, активностью, успешными инициативами, значительным вкладом в развитие теории и практики, образования и просвещения в сфере местного самоуправления».

С докладом «Современная ситуация в местном самоуправлении России и задачи АСДГ» выступил президент Ассоциации, мэр города Хабаровска Александр Соколов. «Период работы [АСДГ] между собраниями был для местного самоуправления одним из самых сложных. Сказалась нестабильность общей ситуации, влияние мирового финансового кризиса, неясные перспективы его развития. Проблемы российского государства в экономике, финансах, социальной сфере, внешней политике и других областях не отодвинули проблемы местного самоуправления на задний план. Стали эффективнее работать такие институты местного самоуправления как Общероссийский Конгресс муниципальных образований, комитеты Государственной Думы, Всероссийский Совет местного самоуправления. Состав Государственной Думы пополнился специалистами в области местного самоуправления: мэры городов, главы районов, которые стали депутатами. Уверен, что они будут продвигать законодательные инициативы, поддерживать наши обращения. Почему? Потому, что в местном самоуправлении скрыты большие резервы. Действительно, эти резервы недоиспользованы, и возможности включения органов местного самоуправления продемонстрировала работа палат [Общероссийского] Конгресса муниципальных образований», - подчеркнул президент Ассоциации. По его словам, «изменившиеся полномочия существенно снизили доходную базу бюджетов муниципалитетов, кое-где доходная база местного самоуправления доведена до такого минимума, что можно говорить только о бюджете выживания». Как отметил А. Соколов, «руководители муниципалитетов считают, что необходимо изменить фискальную, бюджетную и налоговую политику государства по отношению к местному самоуправлению. Мы много лет говорим о необходимости законодательно закрепить на долгосрочной основе за бюджетами налогов, взимаемых в связи с применением бизнесом упрощенной системы налогообложения, транспортного налога, как минимум не менее 50%». Среди проблем законодательства президент АСДГ выделил также вопрос привлечения к административной ответственности нарушителей правил застройки, поведения в быту, несанкционированной торговли.

С отчетом о деятельности АСДГ в 2016 году и планах на 2017 год выступил генеральный директор исполнительной дирекции Михаил Зайцев. Он особо отметил новые направления деятельности, которые предстоит развивать в рамках работы Ассоциации – это образовательная и законопроектная деятельность. Представленный отчет о проделанной работе и отчет о финансовой деятельности АСДГ был принят и утвержден Общим собранием единогласно.

С презентацией проекта «Интерактивная карта местного самоуправления 1.0» выступила исполнительный директор Общероссийского Конгресса муниципальных образований Ольга Гай. Она подробно рассказала о новых подходах ОКМО к муниципальным практикам в различных отраслях жизнедеятельности: от ЖКХ до социально-экономических показателей и нормативно-правового обеспечения.

С результатами экспертного опроса руководителей муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока, проведенного в апреле-мае 2017 года, выступила руководитель социологической лаборатории АСДГ Елизавета Горяченко.
В рамках работы Общего собрания состоялись выборы руководящих органов АСДГ. Президентом Ассоциации избран Александр Соколов, мэр города Хабаровска. Первым вице-президентом АСДГ избран Эдхам Акбулатов, Глава города Красноярска. Вице-президентами АСДГ избраны: Дмитрий Бердников, мэр города Иркутска; Вячеслав Двораковский, мэр города Омска; Иван Кляйн, мэр города Томска; Анатолий Локоть, мэр города Новосибирска; Роальд Бабун. В составе Совета АСДГ также была проведена ротация. В состав Совета избраны: Николай Булакин, Глава города Абакана; Александр Голков, мэр города Улан-Удэ; Сергей Дугин, глава администрации города Барнаула; Валентина Калита, мэр города Благовещенска; Андрей Климов, глава города Комсомольска-на-Амуре; Анатолий Михалев, глава города Читы; Сергей Надсадин, мэр города Южно-Сахалинска; Айсен Николаев, глава города Якутска; Владимир Новиков, депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; Сергей Серебренников, мэр города Братска; Аркадий Харитонов, председатель Мирнинского районного Совета депутатов. Также был избран новый состав Контрольно-ревизионной комиссии АСДГ: Юрий Гурин, глава города Дудинки; Павел Боровский, глава города Советская Гавань и Александр Заика, глава города Тайшета. Генеральным директором исполнительной дирекции АСДГ назначен Михаил Зайцев.
Решением Общего собрания в состав Ассоциации был принят город Спасск-Дальний (Приморский край). Из состава Ассоциации выбыл город Нерюнгри (Республика Саха (Якутия) и ЗАТО Зеленогорск (Красноярский край).

В рамках конференции руководителей муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока «Современная ситуация в местном самоуправлении России и задачи АСДГ» обсуждались самые острые проблемы местного самоуправления: состояние законодательной базы местного самоуправления, взаимодействие с федеральными органами государственной власти, новые подходы к разработке постоянно действующих механизмов расселения аварийного жилья, вопросы укрепления финансовой базы местного самоуправления, оптимизация расходов средствами информатизации.

Конференцию открыл вице-президент АСДГ, мэр города Новосибирска Анатолий Локоть докладом «О перспективах развития местного самоуправления и новых формах взаимодействия с жителями». «Несовершенство системы межбюджетных отношений и распределения налоговых доходов ставит муниципалитеты в зависимое положение от вышестоящих бюджетов, ограничивает собственные возможности. Бюджеты муниципалитетов не сбалансированы, возможности по увеличению доходов минимальны, снижаются поступления по неналоговым доходам, растет разрыв между собственными доходами и закрепленными расходными обязательствами. Складывается парадоксальная ситуация: даже являясь бюджетными донорами, города не имеют собственных средств, чтобы решать задачи развития своих территорий», — заявил А. Локоть. Градоначальник подчеркнул, что в такой ситуации единственным выходом остается участие в федеральных программах. Но порой их сложно адаптировать к специфике отдельных городов. По мнению мэра, повлиять на столь спорную ситуацию смогло бы повышение финансовой обеспеченности муниципалитетов, для этого необходимо внести изменения в систему распределения налоговых доходов между разными уровнями бюджетов. Например, закрепить за бюджетами крупных городов доли отчислений от налога на прибыль. Это стало бы стимулом для муниципалитетов применять новые технологии и раскрывать научный потенциал своих городов. Кроме того, глава города уверен, что в условиях ограниченности ресурсов важным инструментом развития становится диалог с гражданами. В качестве примера А. Локоть привел удачно реализующийся на протяжении пяти лет сервис «Мой Новосибирск». Благодаря электронной карте, новосибирцы могут повлиять на важные решения, принимаемые городской властью. Еще одна новая форма взаимодействия с жителями - проектные семинары. Так, горожане совместно с экспертами уже обсудили планы благоустройства и развития ряда крупных городских объектов. Мнение горожан отразилось в дизайн-проектах. Диалог между властью и горожанами также прослеживается в воссоздании института наказов избирателей. взаимодействие с ТОСами (на территории Новосибирска их около 140). За 17 лет при активном участии ТОСов благоустроено 13 тыс. дворов и улиц Новосибирска. «У нас есть примеры удачного взаимодействия, когда наши инициативы рождались здесь, в ходе обсуждения и получали поддержку на федеральном уровне. На днях Президентом России подписаны поправки к 44-му закону, который освобождает муниципальные аптеки от работы по этому закону. Нам удалось сохранить нашу аптечную сеть. Мы услышаны и это крайне важно. Кроме того, на федеральном уровне отмечена проблема переселения из ветхого и аварийного жилья - и это тоже наша инициатива. Проблем остается много, и я уверен, что вместе, в результате обсуждения многие из них нам удастся решить», - резюмировал А. Локоть.

Народный депутат Республики Саха (Якутия), заместитель председателя постоянного Комитета Государственного Собрания Республики Саха (Якутия) Гульсум Бейсембаева в своем выступлении акцентировала внимание на вопросах законодательной работы, которая проводится на региональном уровне в Ил Тумэн Республики Саха (Якутия). «Постоянное изменение законодательства в сфере местного самоуправления в последнее время является законодательным трендом. Так, за период действия Федерального закона № 131-ФЗ в него внесено более 130 изменений и дополнений, - подчеркнула депутат. - Что касается нашей Республики, то, начиная с 2013 года, парламентом Республики принято 3 новых закона в области местного самоуправления и внесены множественные поправки в 17 действующих базовых законов в этой сфере». Однако, наряду с поправками, в региональном законодательстве были приняты и концептуальные изменения, касающиеся оценки регулирующего воздействия. Кроме того, по словам Г. Бейсембаевой, особого внимания заслуживают поправки, принятые в части формирования органов местного самоуправления. «Законопроект о порядке формирования органов местного самоуправления бурно обсуждался не только в муниципальном сообществе Якутии, но и на площадках АСДГ. Если говорить о Якутии, то практически ни одно муниципальное образование не перешло к новой модели организации местного самоуправления», - отметила Г. Бейсембаева.

Вице-президент АСДГ Роальд Бабун в своем выступлении особо отметил законодательные изменения, произошедшие за последние два года в области местного самоуправления. Так, по его словам, у сегодняшнего руководства страны отсутствует четкое понимание сути местного самоуправления: для чего оно существует, какую роль оно может играть. «Все инициативы, о которых мы говорим, будут упираться в отсутствие общей стратегии, общей концепции местного самоуправления, - подчеркнул вице-президент Ассоциации. - Россия многие века жила при сменявших друг друга авторитарных режимах. Ни у элиты, ни у населения нет глубоких демократических традиций, которые нужно развивать. Вот почему все наши инициативы будут сохнуть и гибнуть!». Как отметил Р. Бабун, «на протяжении всего существования современного законодательства о местном самоуправлении, полномочия органов местного самоуправления постоянно урезались. Самый большой «рекорд» произошел за последние три года, когда ввели в действие Федеральные законы № 136-ФЗ и № 8-ФЗ, когда ввели новую форму избрания глав местного самоуправления через конкурс. Но самый большой «рекорд» поставлен в этом году 62-м федеральным законом, который фактически уничтожает поселенческий уровень местного самоуправления», - резюмировал вице-президент АСДГ.
О результатах анализа формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока в 2014-2016 году рассказала эксперт АСДГ Галина Держирукова.

Генеральный директор Фонда «Институт экономики города» Александр Пузанов рассказал о новых подходах к разработке постоянно действующих механизмов расселения аварийного жилья.

По итогам работы Конференции будут сформулированы предложения федеральным органам власти по дальнейшему совершенствованию законодательства в области местного самоуправления.

Превратить собственников квартир наших многоэтажек в настоящих экспертов планируют в НП «ЖКХ Контроль». Региональные центры «ЖКХ Контроль» практически во всех регионах России уже составили первые списки консультантов, прошедших обучение по методике, разработанной в национальном центре «ЖКХ Контроль». Но прелесть программы в том, что любой желающий (имеющий доступ в интернет) может присоединиться к ней в любой момент – как для поиска ответов на собственные вопросы в сфере ЖКХ, так и для полного прохождения курса и получения сертификата «жилищного консультанта». Обучение и тестирование проходят абсолютно бесплатно – проект финансирует фонд «Перспектива».

Знания в глубинку!
Проект направлен на формирование грамотных граждан именно в глубинке – малых городах. Обучившись, консультанты будут оказывать квалифицированную помощь потребителям жилищно-коммунальных услуг и проводить работу по жилищному просвещению других граждан. Всего подготовят не меньше 1000 специалистов, работающих не менее чем в 500 муниципальных образованиях 45 субъектов РФ.

— Мы уже получили подтверждение более чем от полутора тысяч граждан, желающих участвовать. И не все обратившиеся новички, — отметила исполнительный директор НП «ЖКХ Контроль» Светлана Разворотнева. По ее словам, за время работы региональные центры провели тысячи образовательных семинаров, совещаний и круглых столов. Среди слушателей были в основном председатели ТСЖ, советов домов и активные собственники.

Сейчас «ЖКХ Контроль» проводит дополнительный набор волонтеров, которые хотят навести порядок в своем доме и городе. Выразить свое желание обучиться просто – заполнить анкету на сайте организации www.gkhkontrol.ru

Хочу все знать…
В первую очередь занятия будут интересны тем, кто хочет расширить свою компетенцию в вопросах управления своим жильем, научиться грамотно и аргументировано отстаивать свои права в диалоге с управляющими и ресурсоснабжающими организациями, рационально использовать общедомовое имущество и разбираться в вопросах капитального ремонта. Семинары рассчитаны на самую широкую аудиторию: материал изложен в простой и доступной форме, занятия ведут эксперты с многолетним опытом практической работы в отрасли. Пройдя «обучение» в он-лайн школе вы сможете не только улучшить свою правовую грамотность в жилищной сфере, но и оказывать помощь своим соседям.

Когда и за какие услуги можно не платить? Что требовать от своей управляющей компании или ТСЖ? Как провести собрание собственников? Как заработать на своем подвале?

Программа включает 10 вебинаров, которые можно посмотреть на сайте НП «ЖКХ Контроль» в разделе «Образовательный проект: Стань жилищным консультантом».

Тематический план курса:

• Тема 1 — «Управление МКД»
• Тема 2 — «Общее собрание собственников»
• Тема 3 — «Совет многоквартирного дома»
• Тема 4 — «Содержание и текущий ремонт общего имущества в МКД»
• Тема 5 — «Особенности управления МКД управляющей компанией»
• Тема 6 — «Особенности управления МКД ТСН/ТСЖ»
• Тема 7 — Куда и как пожаловаться на деятельность управляющей организации
• Тема 8 — Изменение размера платы при некачественном предоставлении коммунальных услуг
• Тема 9 — Предоставление коммунальных услуг
• Тема 10 — Общее имущество в многоквартирном доме — основа благосостояния жителей

Там же есть ссылка на методическое пособие «Азбука ЖКХ», где в доступной форме раскрыты вопросы, связанные с управлением многоквартирным домом и его ремонтом.

Если вы хотите помогать другим, пополнив ряды наших жилищных консультантов, после ознакомления с нашими материалами вам нужно пройти тестирование на сайте – раздел «ЖКХ Диктант».

Нужна консультация?
Если у вас нет возможности проходить все обучение, а нужно получить ответы на интересующие вас вопросы, обратитесь в региональный центр «ЖКХ Контроль» контакты также найдете на сайте www.gkhkontrol.ru в разделе «Регионы». Вас свяжут с жилищным консультантом из вашего населенного пункта. Вместе вы разберетесь со всеми беспокоящими вас вопросами относительно комфортного и безопасного проживания в вашем доме.

Организаторы Конкурса:

• Общероссийский конгресс муниципальных образований (ОКМО).
• Администрация города Екатеринбурга.
• МЦСЭИ «Леонтьевский центр».

На Конкурс принимаются стратегии городских округов, принятые в период с 1 августа 2014 года по 15 августа 2017 года.

Конкурсанты, прошедшие предварительный заочный отбор, будут соревноваться в очном полуфинале в рамках XVI Общероссийского форума «Стратегическое планирование в регионах и городах России: инструменты и ресурсы реализации» (Санкт-Петербург, 23-24 октября 2017 г.). 4 победителя встретятся в финале Конкурса во время Общероссийского форума стратегического развития «Города России 2030: перекрестки возможностей» (Екатеринбург, 15-16 ноября 2017 г.).

Заявки принимаются до 31 августа 2017 года в электронной форме.

Адрес для подачи заявок: konkurs2017@leontief.ru
Оператор Конкурса: Администрация Екатеринбурга
Контакт для справок: Казакова Наталья Викторовна
Почта: konkurs2017@leontief.ru
Телефон: +7 (343) 371 91 98

На официальном сайте Конкурса размещены конкурсная документация и форма заявки: города2030.екатеринбург.рф